围标串标行为表现及对策研究

围标串标行为表现及对策研究

【摘要】招投标制度在我国确立和推广实施以来，围标、串标现象在工程项目招投标和政府采购招标实践中屡见不鲜并愈演愈烈。本文从围标串标定义入手，揭示其危害危害并深入解析其成因，进而详细研究围标串标行为表现和特征，最后全面深刻提出遏制围标串标的对策和方略。

【关键词】围标串标形成原因表现特征防范对策

自从招投标发包方式在英国诞生并在中国出现，尤其招投标制度确立和推广实施以来，围标、串标现象在工程项目招投标和政府采购招标实践中屡见不鲜并愈演愈烈。由于认定围标、串标事实所需要的证据较难收集，而无论是《刑法》还是《行政法》对这种违法犯罪事实的认定，都需要事实清楚、证据确凿作为前提，再加上围标、串标者采取的手段都比较隐蔽，只要围标、串标者之间不发生内讧，最终被依法查处甚至被追究刑事责任的就凤毛麟角了。围标串标现实风险大为降低，风险收益与风险成本比值放大，不法投标份子故而胆大妄为，围标串标行为盛嚣尘上。多年来，招投标工作中围标串标风波不断、屡禁不止，尽管有关部门研究出台了《招标投标中串通投标及无故放弃中标认定和处理暂行办法》，曾起到一定的威慑作用，但围标串标势力变本加厉，甚至出现投标一条街，大有公开化的趋势，影响十分恶劣。对此，全面系统研究围标串标行为，并提出有效的对策加以遏制已十分迫切和必要。

一、围标串标定义、危害及成因解析

（一）围标串标分析和定义：

关于围标、串标，至今尚无明确定义和区分，两者之间极具相似性并容易混淆，目前提法比较笼统。为了便于研究应对之策和监督管理，先对围标串标作如下分析和定义：

所谓“围标”，可理解为几个投标人（供应商）之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标，从而谋取利益的手段、行为和现象。将围标行为的发起者称为围标人,参与围标行为的投标人称为陪标人。围标是不成熟的招投标市场发展到一定阶段所产生的，围标成员达成攻守同谋，在整个围标过程中陪标人会遵守双方合作协议以确保围标人能顺利中标,并对整个围标活动保密。围标成功后,围标人将按照约定支付陪标人好处或利益互换。有可能围标全过程为围标人一手操办，陪标人提供资质、人员和必要条件予以协助。或许是投标人入围后将入围资格卖给围标人，围标人借用入围投标人资格操纵投标，而陪标人保持沉默。

所谓“串标”，广义上可理解为串通投标，即投标人为获取中标而互相串通、损害项目业主利益，或是投标人与招标人、代理机构互相串通，损害其他投标人或项目业主利益，以及损害国家和社会公共利益，是招投标领域常见的一种企图非法获取中标的行为和现象。狭义上可理解为除围标外的串通投标，即排除围标现象的一般串通投标行为，包括投标人与招标人/招标代理机构之间串通和两个以上投标人松散型非正当合谋投标（即未达到围标的操纵强度和影响力）。狭义上的串标与围标处于平行关系，同为串通投标的两种类型。

围标及串标、串通投标模型及对照分析表：

（二）围标串标的危害

1、破坏市场秩序。招投标的目的是通过公开公平、竞争择优选取中标人，但围标、串标行为的存在，扰乱了正常的招投标秩序，妨碍了有序竞争机制应有功能的充分发挥,从本质上改变和破坏了招投标的初衷和实际意义，使中标结果在很大程度上操纵于个别企业手中，而有优势、有实力中标的潜在中标人则被拒之门外。有的企业为避免在竞争中失去市场份额，不情愿地选择恶性竞争，作为市场基础的诚信遭到了破坏，市场规律和竞争法则失去作用，严重影响社会生产力的提高和产业结构的提升。

2、增加交易成本。参与围标、串标的投标人一般都会有某种形式的利益分成，这就会使他们操纵的标价超出了合理低价的范围，交易成本大大增加，而增加的费用最终都会转嫁到招标人身上，造成社会财富的巨大浪费。

3、影响工程质量。受赌博心理影响，围标、串标的投标人在编制投标文件时，将着眼点侧重于价格的恶性竞争上，对施工方案不认真研究，无合理应对措施，即使中标也不大可能认真组织项目实施，更有甚者中标后将工程违法转包或分包给若干个小施工队伍，给工程建设留下严重的质量安全隐患，工程质量、施工安全、管理水平、经济和社会效益下降，国家和守法企业利益均受损失。

4、滋生腐败温床。在招投标过程中，一些经营者为了在竞争中获胜，不惜以重金腐蚀、收买参与招投标活动的相关单位和人员。个别不法或者不良分子，由投标企业或其代理人出面，以金钱和物质为诱饵，诱使某些企业参与围标、串标，诱使招投标工作人员、评标专家违法乱纪。围标、串标行为是建设工程领域商业贿赂的重要表现形式，滋生了建设领域腐败的温床。

（三）围标串标的成因

自从招投标发包方式在英国诞生并在中国出现，尤其招投标制度确立和推广实施以来，围标、串标现象在工程项目招投标和政府采购招标实践中长期存在。围标串标的产生有多方面的原因，首先，建筑市场供大于求和竞争激烈是围标串标存在的重要原因。其次，围标串标现实风险较低，风险收益与风险成本比值放大，不法投标份子故而胆大妄为，围标串标行为盛嚣尘上。由于认定围标、串标事实所需要的证据较难收集，而无论是《刑法》还是《行政法》对这种违法犯罪事实的认定，都需要事实清楚、证据确凿作为前提，而围标、串标者采取的手段都比较隐蔽，再加上招投标监督管理机构没有执法权，若围标、串标者之间不发生内讧，调查取证就十分困难。具体而言，打击围标串标还存在以下几个方面的制约：

1、法律法规及相关配套制度不够健全

从现行有关招投标的法律法规来看，存在“三多三少”问题。即：原则多、细则少；禁止多、罚则少；规定多、适用少。特别是随着近年来招投标业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，相关法律法规的滞后性问题更加突出。如2000年《中华人民共和国招标投标法》颁发实施以来，结合我市实际情况的第一部招投标地方性法规—《重庆市招标投标条例》才于2009年1月1日起施行，之外，企业资质管理、企业信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列管理制度还不健全，导致各方主体在参与招投标活动的行为极不规范。

2、行政处罚力度不足，违法成本过低

《招标投标法》第53条规定：投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款百分之五以上百分之十以下的罚款；情节严重的，取消其一年至二年参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。《刑法》第223条：投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法权益的，依照前款规定处罚。

仅从这些实体法律规范来看：串通投标的法律风险极低、风险收益却巨大。以1000万元中标额的项目计算，对单位罚款五万元至十万元，对个人罚款五千至一万元，而该项目能给中标人带来的利润一般较高。情节更严重的，只取消一、二年的参加投标资格，即使严重到构成犯罪程度，也只是3年以下徒刑或拘役。违法违规的成本远远小于其违法所得，对违法行为的处罚如同隔靴搔痒。同时查证很难，自从执法权收归执法大队后，从程序规范和实施机制方面看，招投标监督管理机构调查和管理起来比较困难。

3、市场竞争机制失灵和诚信体系缺失

目前招投标行业优胜劣汰的市场竞争机制还没有真正形成，供大于求的市场环境形成了买方市场，使得招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，而投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标权，致使围标、串标、挂靠、转包行为屡禁不止，愈演愈烈。加之，招标代理市场也没有形成公平竞争的市场环境，招标人在选择代理机构时不注重比服务、比信誉，而恶意竞争代理收费,不按照国家有关规定收取，出现乱杀价、甚至零代理等扰乱市场价格行为，从而造成代理机构因代理费用过低对代理工作敷衍了事，甚至出现个别代理机构被动与招标人、投标人相互串通，扮演围标、串标的纽带和策划者，谋取中标，以获取投标人经济补偿非法利益的违法现象。与此同时，目前，全国性的招投标信用体系尚未建立，无法及时查阅某一投标人的信用情况。这就造成了一个投标人由于不良行为被某行业部门、某地区处罚后，在另外一个行业或另外一个地区照样可以参加投标。在当前社会诚信缺失的市场环境下，部分企业片面注重短期行为而看重长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系，个别企业就屡屡“闯红灯”。

4、招标人防范意识淡薄、招标工作组织不严谨

到目前为止，不少项目业主对招标投标制度认知度还是不够，认为招标仅仅是走程序，组织策划（包括控制造价）是招标代理机构的事，违法查处是监督机构的事，自身在招投标过程中缺乏责任感，对容易滋生围标串标环节漠视从容，加以一些招标代理机构从业人员的综合素质和业务能力较差，招标工作草草了事、流于形式，滋长了投标人的投机心理。

二、围标串标的表现形式及特征

（一）围标串标的表现形式

1、招标人或招标代理机构与投标人之间进行串通

主要表现形式有：招标人或招标代理机构在公开开标前制定有利于某个投标人的招标公告或招标文件及评标细则,或者制定歧视性的条款以此来排斥其他投标人；将投标情况告知其他投标人，投标人与招标人或招标代理机构商定，在招标投标时压低或者抬高标价，中标后再给投标人或者招标人额外补偿；招标人或招标代理机构预先内定中标人，在确定中标人时以此决定取舍。通常的做法有:

1）肢解项目。为照顾各方面的关系，招标人将一个既定标段拆分成多个标段，然后将意向的中标人分别安排在不同的标段，同时商定由中标人支付其他投标人一定数额的补偿费用，让各方利益均沾，把招投标变成了各方瓜分利益的工具。

2）明招暗定。投标人与招标人或招标代理机构相互串通，事先内定中标单位，然后通过场外交易，获取中标。

3）低中高结。由于当前低价中标制度比较流行，在一些工程招投标中，投标人与招标人采取欺诈的方式，用大大低于成本价的低价中标，将其他不明真相的投标人排除在外。然后在施工中采取变更工程量、多算工程量或材料人工费等手段提高决算价格获利。

4）违法分包。一些有资质的投标人中标后，违法将工程转包给其他施工单位，从中牟利。而分包工程常常未经过正常的招投标程序，从而给违法犯罪活动大开方便之门。

2、投标人之间进行串通

主要表现形式有：投标人之间相互约定，一致抬高或者压低投标报价；投标人之间相互约定，在投标项目中轮流以高价或低价中标；先进行内部协调，内定中标人，然后再参加投标；投标人之间借资质投标、相互交叉陪标等多种形式，分别有资格审查前串标和资格审查后串标，隐蔽性很强，危害性较大。通常的做法有：

1）非法挂靠。一些没有资质的企业、组织或个人为获取中标资格所实施的资质借入行为；低资质的企业为获取中标资格所实施的借入高级别资质行为；同等资质的企业为获取中标资格所实施的资质借入行为。

2）多头挂靠。一家投标单位挂靠数家有资质的施工企业参加投标，通过编制不同的投标方案围标，从而将其他投标人排挤出局。在有的工程招投标中，甚至所有的投标人均为一家挂靠，严重被坏了建设市场的公平竞争。

3）故意废标。一些投标人故意按照招标文件规定的废标条款主动废标，给围标、串标者陪标，为其创造较大的中标机会。

3、“黄牛”操纵的串标、围标

有利可图催生了类似“黄牛”或所谓的“投标经纪人”的串标、围标的职业操作者，这些人利用手中的信息，在获悉某地有招投标项目后，在一定范围内招揽陪标者，在串标、围标过程中做到分工有序、职责明确，不断实施围标串标行为。

（二）围标串标的表现特征

目前针对串标、围标、陪标等不正当竞争行为的最大困惑就是认定困难。令监督管理部门无奈的是，许多时候只能从逻辑或表象上推测是围标串标，却无法有确凿证据进行认定，法律法规也没有认定标准。更可怕的是，串标、围标、陪标等不正当竞争行为的“形式”五花八门，“手段”越来越隐蔽，让人防不胜防。围标串标通常表现出以下几种特征：

1、通过审查的多，投标的少

招标公告发布后，常常有许多投标单位前来报名并通过了资格审查。然而，投标人之间相互做工作，一些资格审查通过的投标人或不购买招标文件放弃投标，或购买了招标文件而不参与后续投标，甚至有的则在开标前退出投标。

2、投标文件雷同

一是投标文件多处雷同、施工方案如出一辙。技术标大多从施工规范中照抄过来，只求面面俱到，基本无针对性。二是投标报价中各分项报价不合理，又无合理的解释；或者其中数项报价雷同，又提供不出计算依据；或者数项子目录单价完全相同，又提供不出合理的单价组成；或者主要材料设备价格极其相近；或者没有成本分析，擅调擅压；或者技术标雷同等。三是标书的装订形式、字体、图表、格式、厚薄等相类似甚至相同的情况。以上这些只要是经济标不相同，就无法认定串标。

3、故意制造无效投标或者废标

无效投标的发生有时并非投标人粗心所致，而是故意而为：或法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等，只有一家或者少数几家作出了实质性响应。甚至多数投标人的技术参数和质量档次不是太高就是太低，只有其中少数几个甚至一个符合招标人的实际需要。

三、围标、串标的对策和防范措施

（一）进一步完善招投标法律体系,减少围标串标者钻空子的机会

研究新形势下出现的各种围标串标现象，总结与分析围标串标发生的规律和特征，按照有关法律法规，借鉴国内外相关做法，在明确和规范工程建设领域围标串标行为的具体认定标准基础上，出台确认和打击围标串标行为的运作机制，增大围标串标违法成本,最大限度地遏制围标行为的发生。

（二）建立建设、工商及公安等组成的联动协调机制，赋予招标监督机构足够的执法权，加大处罚力度

处理招投标投诉中，涉及到虚假投标、冒用他人名义投标以及借用或假造他人营业执照等情况，需要工商部门配合认定。建设主管部门执法力度较弱，对围标串标者难以形成威慑，对严重的围标串标案件需要公安介入侦办。故而需要建立以建设主管部门牵头，工商及公安等相关部门参与的联动协调机构，方便对围标串标的调查和处理。此外，自从执法权收归执法大队后，从程序和实施机制方面看，招投标监督管理机构调查和管理起来比较困难，难以形成对围标串标行为有力的打击。

针对因没有线索或证据不足不好立案调查情况，可以考虑设立举报奖金，全方位发动群众监督和提供线索。凡是对串通投标进行检举揭发的或提供有价值线索的，有相当的物质奖励。过去我们把调查围标的目光聚焦在投标文件上使得效果不佳，事实上投标文件相似性仅仅是产品相识，只能作线索和辅证，证明围标行为最有力的证据应当是共谋过程的语音、图片证据。堡垒是从内部攻破的，围标利益集团不是无隙可击的，实际上围标人与陪标人临时客串组成的这一围标共谋体是松散的，如果高价悬赏查处围标者，给予提供有价值证据材料者足够可观的奖励，那么围标共谋体内部势必出现猜疑、分化，最终不攻自破。

（三）创新建设管理机制，构筑良好的市场信用体系。

全面启动企业信用档案管理系统，健全和完善网上公示制度，建立符合国际惯例的市场准入和清出机制。我市可建立统一的招投标从业单位信用数据库，实现企业信用信息的查询、交流及共享。凡是有商业贿赂行为、围标串标等违法违规行为被相关部门查处，或中标后不按中标承诺、合同履约的单位或个人均记入信用档案，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的条件之一。同时，构建信用奖惩机制，优化信用环境。制定信用奖惩标准，构建失信惩戒机制，对有失信行为的投标企业及相关责任人依法给予行政处罚、经济制裁；对守信用的企业或个人可在行业评先评优、资质晋升等方面予以优先或一定形式的嘉奖，让守信者受益，使信用环境不断得到优化。

（四）加强招标组织工作，减少围标串标机会

招标人应强化责任意识，发挥出建筑市场第一责任人的作用。针对可能发生围标串标的行为，招标人（招标代理机构）应当高度重视招标组织工作，树立防围标、反串标意识，精心策划每个招标环节。通过编制招标文件，设置高质量的最高限价，采用资格后审等，层层设防，不给围标串标行为可乘之机。

1、实施电子招标、网上评标，避免投标人及相关各方过多接触：

（1）完善网上报名系统、建设资格预审平台、企业信息系统，这是前提。投标单位资质、人员职业资格、业绩、主要审计财务指标、信誉等信息全面录入企业信息系统，并及时更新。

（2）采用网上报名方式，避免投标集中报名给投标人之间创造串标机会。要求投标人网上填报信息必须真实并对因填报不实被废除、取消中标资格、限制投标、罚款等处罚后果负责。招标人在网上审查投标人填报信息与项目公告的投标人基本资格条件是否相符，决定报名是否通过。

（3）采取网络方式发售资格预审文件、招标文件资料，投标人须凭企业密码锁登录。

（4）在招标文件中给予投标必须的对工程较为详细的介绍，取消集中现场踏勘，踏勘改由投标人在规定时间内自行前往，必要时招标方现场人员予以适当介绍和支持。

取消集中答疑，招标采购单位可通过招标网络系统公布（网络平台尚需开发，招标专业机构应当建立实用可行的、科学合理的招标事务平台，以便于咨讯发布，简化环节，减少人工操作手续，避免人为失误和漏洞）或在指定媒体（如招标公告发布媒体）予以答复。

2、改变投标保证金存入方式，加收违法违规保证金

投标保证金必须从投标人注册地的基本帐户转入招标人指定帐户，拒绝投标保函和现金存入专户等方式。凡采取其他方式交纳投标保证金的投标人，招标人一律不得接受其投标，更不得开标。退还投标保证金时，应当退回原转出帐户。严禁在投标保证金退还过程中通过现金支付方式支给其它单位或任何个人。此外，投标人违法违规处罚保证金，由代理机构代收代缴，并在资格预审文件和招标文件中列明。投标人弄虚作假者一经核实取消投标资格、中标资格并没收投标保证金，严重者取消几年投标资格、进入诚信黑名单，甚至吊销资质证书等。

3、优化评标办法

采用综合评分法的要科学设置拦标价，把不合理投标报价拒之门外，特别是货物和服务招标项目，要严格按照财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》要求，价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分；定价格招质量，货物和服务招标项目可以在充分做好市场调查的基础上，定死合同价，然后只招质量，质量最好者为中标候选人。

围标的核心是高价中标，主要表现为哄抬标价――联合提高投标报价以提高计算标低，因此采用最低评标价法是防止围标的最直接方法，这也是国际惯例。只要围标者没有做到对所有投标人达成完全合谋（只要投标人达到一定数量并适当分散，围标者一般难以做到），那么将形成多方博奕状态，此时围标将以失败告终，因为围标者比

正常投标人增加了围标成本，在多方博奕状态下围标者基本不可能做到抬高最低报价，除非愿意亏本承包，而这是与围标目的背道而驰的。

4、建立外地企业入渝标前备案制

针对投标人伪造外地企业资质简化投标的情况，建议建立外地企业入渝标前备案制。并且实行企业加密锁网上报名。另外加强资格预审环节管理，资格审查条件不宜烦琐，资格审查采用网络审查进行，投标申请人通过资格预审系统填报资格预审申请并同时递交文本文件，资格证书等正本在开标前提交复核。招标人和资格预审委员会通过审查、核对投标人填报信息与企业年检申报纳入企业信息系统的最新信息，对比资格预审文件对合格投标人条件要求，确定合格投标人范围。

5、投标人项目经理必须参加投标及答辩活动

针对虚假投标、虚拟投标的现象，可以要求投标人项目经理必须参加投标及现场答辩活动，虚假的投标往往项目经理难以到场，可达到不攻自破的功效。围标、串标是借用其他企业的“牌子”进行操作，一般情况下“牌子”好借，但建造师或项目经理和法人不好“借”，尤其是建造师（或项目经理），他们大多时候在外地的施工工地上，从“人情成本”和“费用成本”的角度来看，采取此种策略都会给围标、串标企业或个人带来高额成本和很大不便。因此，在招投标开标时，要求投标人的法人（或授权代理人）、建造师（或项目经理）必须到场参加开标，由公证机构当场查验身份证及公证书，否则其投标文件无效。在评标中，要严格审查建造师（或项目经理）、技术负责人以及项目部其他主要人员的原件资料。

6、加强标后跟踪检查，加大违法查处力度

大力将招标投标活动与工程造价、工程质量、施工安全和中标后的跟踪检查有机结合起来，及时查处中标后未经批准随意更换项目部主要人员、转包、违法分包、签订阴阳合同、工程结算价与中标价是否一致等违法违规行为，共同打击和制约围标串标行为。对不守信用的投标人，坚决清退出场或限制其在一定期限内的投标资格。

总之，围标串标行为社会影响极大，不但损害国家和社会公共利益，严重扰乱招投标市场及项目交易秩序，而且妨碍社会公平和正义，应当加大力度予以坚决打击和遏制。这需要政府牵头，进一步完善有关法律法规，并且形成多部门参与的协调机制，编制网络不给违法分子可乘之机，形成合力加大打击力度。需要在法律法规层面进一步对“围标”、“串标”的认定做出具体规定，拿出定性指标，完善相关法规和围标、串标罪行认定程序，使监督机构对围标串标行为处罚有据可依并具有可行性。同时，还应规定更为严格的处罚措施，如限制其终生权利行为能力、甚至予以严厉的刑事处罚等，使“围标者”的行为成本大大高于其风险收益，从而对“围标者”形成威慑。