北京城市客运交通枢纽存在的问题及分析

北京城市客运交通枢纽存在的问题及分析

《综合运输》2008年第6期

摘要：北京城市客运交通枢纽存在布局不尽合理、与周边路网衔接协调性差、交通枢纽换乘设施不便利等问题。造成这些问题的主要原因包括对交通枢纽重要性认识不到位、管理体制和规划制度不合理、规划理念的相对落后等方面。

随着经济发展和运输化的进程，运输业发展的重点正逐渐从城市和地区之间的线路或通道连接问题为主，转变为在节点上方式之间的连接问题为主；更多规划和设计的重点，更多技术和资金的使用已经转移到节点和枢纽的建设上。在城市尤其是大型和特大型城市，城市综合交通整体效率能否发挥，越来越决定着市内交通与对外交通之间、市内不同交通方式之间、不同交通线路之间能否有效衔接、协调和补充。

交通衔接是通过交通枢纽来实现的，城市客运交通枢纽是指在城市交通网络中集中了大量的场站与专业设施，利于载运工具与交通服务的衔接，方便大量乘客换乘、发到中转的位置。交通枢纽帮助实现交通线路的网络化、交通方式之间的一体化、城市内外交通衔接的无缝化，还能起到提高客运交通网络的运营效率、合理调整公共交通线网布局、合理引导客运走向和引导客流合理转移等重要作用。

我国大城市客运交通枢纽规划建设起步较晚，对其重要性的深入认识还不够充分，在实践中也产生了一系列问题。在枢纽节点越来越决定网络效率的运输业发展阶段，交通枢纽有哪些特性是我们应该深刻把握并形成相应的理念或理论以指导具体规划实践，我国城市客运交通枢纽又普遍存在哪些问题，值得深入思考和研究。本文以北京城市客运交通枢纽为背景对这些问题进行探讨。

一、对城市客运交通枢纽的一些认识

国外一些大城市对综合客运交通枢纽一直非常重视，规划、设计并建设了许多成功范例，柏林中央火车站是最近的典型案例。从这些成功案例中我们可以认识到城市客运交通枢纽的一些内在特性，以及由此决定的在枢纽规划、设计和建设中所应具备的理念和方法。

1.城市轨道交通应引入大型综合客运枢纽

以主要铁路、公路客站及机场为主体而形成的客运枢纽，由于到发客流量大，往往会发展成大型市内外综合换乘枢纽。这些枢纽除了配套设置地面公交站、社会停车场、出租车营运站等市内交通设施外，城市轨道交通的引入对提高枢纽及城市交通的整体效率至关重要。因为，巨大的客流仅通过地面交通系统进行集散往往会给周边城市道路造成巨大压力，甚至成为城市交通拥堵的产生源。

2.尽可能利用市中心铁路客站的区位优势

铁路车站是惟一能够保留在大城市中心地区的大型公共交通枢纽，也是从源头上帮助解决城市对外交通和城市内部交通优化对接问题的可能位置。从世界上比较成功的例子看，在大城市中心实现城市内外交通一体化并避免与城市交通冲突，大城市中央车站大型化、综合化和立体化是根本出路。由于城市土地资源极度短缺，以及城市交通流量非常密集，即便最大限度地利用效率最高的轨道交通手段，也必须通过高架和地下的立体方式，以实现大城市对外交通与城市交通的对接。

3.公路长途客运枢纽应尽可能布置在市区以外并与轨道交通衔接

长途客运枢纽是城市对外公路客运与城市交通的衔接点，其布局与城市规模

及到发客流规模有关。在大型和特大型城市，到发的公路客流一般都比较多，客运枢纽宜布置在城市外围区，一般在城市主要对外方向各布置一个；而且这些枢纽应该有足够的规模以发挥规模经济效应，并与城市轨道交通相连，这样才能快速集散客流，提高客运枢纽的运行效率并减少长途车辆对城市交通的干扰。

4.交通枢纽内部应最大限度地方便乘客换乘

从国内外成功经验看，成功的客运换乘枢纽一般都有其共同特点，就是充分体现以人为本的规划设计理念，最大限度地方便乘客换乘。包括换乘设施布局集中紧凑，多层次衔接、立体换乘，各种交通分流、互不干扰，换乘距离短、方便舒适，枢纽内导向标志清楚明显、各种服务设施完善等。

5.规划体制上的“横向综合”和“纵向整合”是综合交通枢纽形成的根本保障

通过实现各种交通方式之间以及与土地、环境等部门的“横向综合”，同时以“纵向整合”来确保交通枢纽从决策、到规划、设计、建设、再到运营管理等各个阶段责任主体明确且具有一致性，是交通枢纽形成并真正起到整合交通资源作用的根本制度保障。城市客运交通枢纽在规划环节一般应由所在城市的综合交通主管部门负责或主导，各交通方式和城市规划、土地等部门参与协调配合。

二、北京城市客运交通枢纽存在的主要问题

北京是我国的首都，也是全国的交通中心。从客运量角度看，2007年，首都国际机场吞吐量达到5358.37万人次，与上年同期相比增长10.13%，是国内首家年旅客吞吐量突破5000万人次的航空港；公路省际长途客运为0.26亿人次，比2006年增长7.8%，北京站、北京西站、北京南站和北京北站2005年的旅客发送量分别为2478万人、2622万人、337万人和71.5万人；市内交通方面2007年全市完成客运量57.83亿人次，比2006年增长15.4%；其中，市区公共汽(电）车客运量42.26亿人次，轨道交通客运量6.55亿人次，出租车客运量6.41亿人次。

从运输方式看，承担北京市对外客运交通的主要运输方式是铁路、公路、航空，在与市内交通衔接处分别形成了铁路枢纽、公路长途客运枢纽和航空枢纽。市内客运交通枢纽包括以轨道交通站点为据点形成的换乘枢纽、地面公交换乘枢纽、大型公交首末站、大量公交线路交汇的公交站点和停车换乘枢纽等，所有这些客运枢纽共同构成了北京的城市客运交通枢纽系统(如图1所示)。

目前交通问题已成为北京城市发展的主要瓶颈之一。交通问题的产生固然与城市交通需求总量的不断增长与交通设施供应滞后之间的矛盾有关，但在既有的交通供给水平下，城市交通枢纽未能充分发挥其对交通设施的整合作用，已有的各种交通方式没能实现有效的衔接、客运交通一体化水平较低也是重要原因之一。具体而言，北京城市客运交通枢纽存在的问题主要体现在以下几个方面：

1.客运交通枢纽布局不尽合理

北京的铁路客运枢纽系统正按照“四主两辅”进行总体布局，其中北京站、北京西站、北京南站和北京北站为主要客站，新北京东站(通州)、丰台站为辅助客站，长期以来铁路客站建设放弃中央车站并采用分散化城市边缘尽头式车站的布局思想，造成铁路车站分散于城市周边且互不连通。这种布局理念忽视了铁路客站是惟一能够保留在大城市中心地区的大型公共交通枢纽，并应通过其大型化、综合化和立体化的方式从源头上解决对外交通与市内交通衔接问题的内在要求，也违反了“1小时范围”和“5分钟距离”这一枢纽规划设计的原则。“1小时范围”是指城市客运枢纽的位置应尽可能满足大多数旅客由出家门到到达车站的合理时间控制在1小时以内，“5分钟距离”是指站内系统设计应该满足包括换乘旅客的步行时间控制在5分钟内，这反映了客运枢纽的集约化和人性化要求。火车站外移还容易导致交通网络出现失连问题，如北京西站与北京站相距大约10公里，两站之间又没有地铁相连，因此旅客在两车站间的中转换乘非常不便，总预算近24亿元的北京站和北京西站之间地下连通线项目开工从反面验证了铁路客站应该尽可能中心化、一体化的内在要求。事实上，将火车站移出城外的布局理念主导着解放后北京的城市发展，希望通过将铁路客站移出城外来解决穿城铁路与城市交通和城市发展之间的矛盾。上世纪50年代，北京市原来位于

城市中心位置的正阳门火车站被移到现在的北京站，向外移了约3公里，正阳门西站和原来方便几个靠城墙火车站连接的环城铁路线先后也被拆除，而上世纪90年代建成的北京西站距正阳门旧站已约7公里。火车站外移和分离的实际结果是，人们经常需要长距离跨越城区往返车站，来自不同方向在北京中转的旅客换乘也极不方便，造成大量不合理的城市交通流，更加剧了市区交通拥堵。有关规划部门据说还曾建议将北京站向外移至北京东站，将北京北站和北京南站也分别从西直门、永定门移至清华园和亦庄，如果这三个火车站再分别外移约5公里、4公里和15公里，各种负面影响还会更大。

目前北京市内的长途客运汽车站有十几座，但多数布局不尽合理，该合并的未合并，方式之间的衔接也不畅通。例如，位于南三环中路赵公口桥西南的赵公口长途客运站和南三环中路木樨桥东南的木樨园长途客运站，主要线路分别覆盖河北、河南、辽宁、山东、浙江、江苏等省市，直线距离也仅1公里左右，却不设在一处(图2)。六里桥、莲花池和丽泽这三个长途客站都位于北京铁路西站西南侧，也是分散设计和经营(图3)，而且与火车站相互分离，旅客换乘极不便。绝大多数长途客运汽车站没有和城市轨道交通相连，因此很难与市内交通有效衔接。

2.客运交通枢纽与周边路网衔接协调性差

任何一座高效率的客运交通枢纽都不是独立存在的，它的正常运转依靠周边城市交通网络的支持，二者之间是相互制约的互动关系。在规划设计一座客运交通枢纽时，应该对该区域的交通状况及发展有一个全面的认识，否则，在交通枢纽和城市道路的接口处往往会出现“瓶颈现象”，进而影响整个交通枢纽功能的正常发挥。

动物园公交枢纽位于西直门外大街南侧，是北京市第一个建成的大型公交换乘枢纽。在西外南路展览路口至动物园公交枢纽段大约500米左右的路段内，同时集中了金开利德、众合、天乐、东鼎等五六家大型服装批发市场，这些服装批发市场在吸引大量人流和车流的同时，也使得展览路西外南路路口这个动物园公交枢纽近一半线路公交车进出站的“咽喉”之地成为卡壳的“点”：15路、19路、102路等公交车从这里进站时都将“卡壳”。目前动物园公交枢纽已经成为服装批发行业利益的载体，并且随着商场自身空间向公交枢纽的不断延伸，其交

通枢纽功能不但没有得到应有的发挥，甚至在逐渐萎缩。西直门和东直门由于客

流量大且与周边路网衔接性差，枢纽周边交通拥堵严重。北京西站北广场各种交通流线相互交叉混行，并与人流交叉，旅客进出站非常不便，同时，也造成了莲花池东路频繁瘫痪，并经常导致北京西站周边路网交通的严重拥堵。

3.客运交通枢纽不同运输方式之间运能相互匹配程度较差

交通枢纽不同运输方式之间运能匹配的问题主要体现在大运量运输方式与小运量方式之间。具体来说，如轨道交通与常规公交之间，包括地铁与常规公交以及大铁路与常规公交之间运能是否匹配；承担机场集散功能的市内交通与机场吞吐量之间也存在运能匹配的问题。

北京西站作为目前亚洲最大的铁路客运站，除了规划已有10年之久的地铁没有建成外，乘客进出站之一的南广场至今也没有启动，本应由地铁、南北广场三方承担的客流全部落在北广场上，使其客流压力已不堪重负。1996～2004年，西站周边公交客运量从1996年的1420万增加到2004年的2539万，增加了78.8%；与此同时，西站铁路年运量却从1742万增加到4906万，增长了182%，相比之下，公交疏散能力严重不足。首都机场到目前为止还只能通过机场高速公路进行集疏运，一方面由于车流量大，机场巴士、出租车或私家车在时间上难以得到保证，另一方面，集中下机的乘客也很难在短时间内由机场巴士或出租车即时疏散，造成一定程度的滞留。

4.交通枢纽换乘设施不便利

交通枢纽应该通过人性化的设计来最大限度地方便乘客换乘。但总的来说，北京城市交通枢纽换乘设施不便利，普遍存在站场布局分散、换乘距离过长，换乘空间狭小、换乘环境差，换乘诱导设施不清晰等问题。如地铁2号线西直门站的四个出口中，B、C出口附近200米内没有公交站点，大量换乘公交的乘客都从A口和D口、尤其是A口涌出，换乘通道内人流非常拥挤；早高峰时段从A 口至最近的公交站点的步行时间约7～8分钟，地铁2号线(从A口)换乘13号线的步行时间也得7分钟。

北京城市客运交通枢纽所表现出来的这些问题具有一定普遍性，我国其他城市的客运交通枢纽也存在类似的问题。然而这只是问题的表象，其实质是说明了违背城市客运交通枢纽内在要求的行为可能会造成的严重后果；在更深的层次上它反映的是城市交通枢纽为什么不能有效整合交通资源，或者说城市交通枢纽应具备哪些品质和条件才能发挥整合交通资源的核心作用。

三、北京城市客运交通枢纽问题成因分析

北京城市客运交通枢纽问题的原因是多方面，其中还包括一些历史因素。但城市客运交通枢纽在发展过程中所表现出来的问题，更主要的还是由于认识不到位、管理体制和规划制度不合理、理念相对落后等原因造成的。

1。对城市客运交通枢纽重要性缺乏足够的认识

运输业发展到一定阶段以后，节点在更大程度上决定着城市交通网络的效率，因为衔接、联运、协调、合作、一体化等问题的产生和解决大都发生在节点上。因此，如果不能保证各交通方式相互衔接的交通枢纽协调和畅通的话，整个运输活动就将出现“跑在中间，窝在两头”的局面，并必然造成城市交通资源的浪费和整个系统运行效率的低下。然而到目前为止，在指导城市交通发展和城市交通规划建设的主要思想和理念中，没有把交通枢纽在城市交通系统中的重要作用提到应有的高度，并且对这些问题也缺乏深入的认识。在城市交通发展的政策中对交通枢纽的地位和作用，以及如何发展等也就缺少相应的政策指导。以轨道交通为例，大力发展以轨道交通为主骨架的多层次、多方式的公共交通系统，并

实施公交优先发展战略是解决大城市交通拥堵的根本出路已被社会各界广泛认同和接受，但这种认识仍主要停留在重视线路的建设上，评价一个城市轨道交通发展水平时，仍主要考察其轨道交通的线路里程，枢纽则多被忽视。

2.城市交通管理体制的部门分割

城市交通管理体制的部门分割导致城市交通枢纽的规划建设没有与城市总体规划、城市土地利用规划等有机结合起来是北京城市客运交通枢纽布局不合理、规模不适当、交通枢纽与城市交通衔接不畅、运能不匹配等问题的主要原因。由于管理体制的部门分割，在城市交通枢纽规划和建设中，管理主体的发展目标和所代表的利益不同，往往难以实现枢纽的统筹规划，各种运输方式运输枢纽都是按照各自的运输生产要求各自规划、独立建设、自成体系，在规划设计中难以充分考虑其他交通方式的需求，这就导致了各种运输方式之间无法组织高效率、高质量的“零距离换乘”、“无缝衔接”。

3.城市客运交通枢纽从规划、建设到运营都缺乏明确的责任主体

长期以来，北京对城市公共交通在城市交通系统中的地位以及公共交通的社会属性界定不明确。作为公益性事业，从政策制定到保证其优先发展的各项措施都缺乏政府强有力的支持；作为盈利性事业，又由于投资回报率低而民间资本不愿意介入。如此，城市客运交通枢纽从规划、建设到最后的运营管理都缺乏明确的责任主体。政府期望通过一些优惠政策吸引民间资本以解决枢纽投资不足的问题，民间资本期望利用交通枢纽的高交通可达性而发展房地产等相关产业而实现盈利，这两者的结合所造就出来的大型客运交通枢纽“先天不足”——投资者很少关心枢纽的规划设计是否能满足交通需求、是否方便乘客的换乘，所关心的是如何尽可能获得更多的利润!这是城市公共交通社会属性模糊、城市客运交通枢纽从规划、建设到运营都缺乏明确责任主体的表现。以西直门大型交通枢纽为例，由于缺少政府的资金投入，不得不以超强度房地产开发代建枢纽，使原本人流、车流相对集中的枢纽地区

交通矛盾更为突出：枢纽各类建筑总量的70%为商业和办公建筑，每日进出枢纽的客流量达43万人次，其中16%为商业和办公建筑吸引量，小汽车进出总量的50%也来自于商业和办公建筑。目前，北京市长途汽车客运站数量众多且布局混乱，在很大程度上也是由于政府没有对其统一规划建设，却由各长途客运公司自行规划客运站的结果。

4.城市客运交通枢纽规划设计理念相对落后

城市客运交通枢纽规划设计理念的相对落后也是交通枢纽功能不能得到有效发挥的重要原因之一，因为枢纽换乘过程中“以人为本”理念的最终实现，必须通过对枢纽内部结构和功能的科学合理的规划和设计。这包括：对换乘站的形态与空间组织、垂直与水平自动步行道的合理设置等以缩短换乘的距离，保证换乘诱导标识的简洁与醒目、确保换乘的安全，以及提供必要的服务等。相反，如果没有先进的规划设计理念，建成后的交通枢纽也很难实现换乘便捷、快速、安全、舒适，缩短乘客在枢纽内的换乘时间，提高设施服务水平的目标。目前，政府有关部门在新的实践过程中在更大程度上关注了这一问题，也取得了一些新的进展，但对人性的理解和思考将贯穿城市交通枢纽发展的始终。

四、解决城市交通枢纽问题的相关对策建议

针对目前我国城市客运交通枢纽存在的诸多问题，本文在分析北京城市客运交通枢纽问题及原因的基础上，提出解决城市客运交通枢纽问题的相关对策和建议：

1.深化城市交通管理体制改革，逐步推行决策、执行、监督相协调、集中统一的大交通管理模式。随着社会经济的发展，我国城市交通管理体制问题已成为制约交通行业发展和城市社会经济发展的重要障碍。发达国家和地区的发展经验证明，按照“统一、精简、效能”的原则，建立“一城一交”的大交通管理体制，是加快城市综合交通体系建设的必然要求。

2.通过“横向综合”和“纵向整合”的手段进一步完善交通枢纽规划体制；明确交通枢纽从规划、建设到运营等各阶段相应的责任主体，实现其与其他相关部门有效协调。交通枢纽规划体制上的“横向综合”和“纵向整合”是综合交通枢纽形成的根本保障。只有做到责任主体明确、一致，并与土地、城市建设、环境等部门有效协调，才能建成富有效率的交通枢纽设施，实现交通运输系统的一体化及交通与外部环境的一体化。

3.提高对城市交通枢纽重要性的认识，加强城市交通枢纽规划工作，规划好层次合理的交通枢纽体系。交通枢纽系统对促成综合交通体系具有支柱性的重大作用，必须从战略的高度规划好层次合理的枢纽体系；并且枢纽的规划建设应有明确责任主体，采取“统一规划、联合建设、共同使用”的方式，在提高认识的基础上尽快落实，为一体化城市交通系统的建立创造物理连接的基础。

4.以政府为主导加大投资力度，拓宽资金来源渠道。交通枢纽属于准公共物品范畴，具有一定的公益性，因此，交通枢纽的规划建设应由政府主导。此外，为了加快交通枢纽建设，保证充足资金来源，除政府引导投资外，必须广泛拓展渠道，充分发挥市场资源配置作用，吸引民间资本投入运输枢纽的建设，形成多渠道、多元化的投资格局，以保障城市交通枢纽建设进入良性轨道。

5.重视“限制性”规划手段的应用，减轻枢纽的换乘压力并为枢纽的进一步发展预留空间。“限制性”规划是应对超常的城市化和工业化进程，和在市场经济下城市与交通无序扩张的一种交通区位的规划途径，本质上讲是一种通过优先进行控制性土地预留和交通区位保护的规划方法。城市交通枢纽规划设计中应引

入“限制性”规划方法，如对枢纽换乘区规划用地、新线引入的线位、桥位、甚至高架线路所需的空间资源的控制性预留等，从而实现交通枢纽与城市社会经济可持续发展的有效途径。

黄志刚，荣朝和

(作者单位：北京交通大学经济管理学院)