渎职犯罪中“恶劣社会影响”如何界定

渎职犯罪中“恶劣社会影响”如何界定

张虎伟

2007-2009年漯河市郾城区人民检察院受理案件线索50起余起，共立案查办渎职侵权犯罪15人，法院作有罪判决8人。线索立案率为30%，有罪判决率为53%。许多线索没有转立案以及部分起诉案件没有收到有罪判决，原因在于对渎职侵权犯罪的非物质性损害结果，尤其是恶劣社会影响的界定上，侦查部门、公诉部门以及法院之间存在不同的意见，这在一定程度上导致部分案源流失，渎职侵权犯罪的打击力度也受到一定影响。

一、恶劣社会影响的法律规定以及具体形式

我国刑法对渎职犯罪中损害结果的认定比较模糊，实践中操作诸多不便。据此，1999年9月6日最高人民检察院作出《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》（以下简称《规定》），对渎职案件中的33个立案侦查案件的立案标准作了较为明确的规定。随着我国打击渎职犯罪案件的逐步深入，2006年7月26日，最高人民检察院再次出台《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的决定》（以下简称《决定》）。《决定》对渎职犯罪的立案标准进一步明确和具体化。可以说，《规定》和《决定》的先后出台，为我们的渎职侦查工作提供了较强的可操作性，但在非物质性损害结果的规定特别是恶劣社会影响的规定上仍亟待具体化和完善。渎职犯罪

涉及的31个特定罪名无法涵盖国家工作人员职务中所有渎职行为，因此在实践中往往会遇到用非物质性损害后果特别是恶劣社会影响认定犯罪的情形。

造成恶劣的社会影响，通常是指国家机关工作人员在公务活动中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，严重损害党和政府的形象或侵犯社会、国家、集体、群众的利益，引起群众不满，导致不稳定事件发生，影响了一定地区社会的稳定。然而“恶劣社会影响”这一概念比较模糊，属于无形的、非物质性的损失，在针对具体的案件时，界定起来比较困难，这引起在罪与非罪的判断方面的不确定性，对我们侦查工作的启动设臵了障碍和桎梏。

二、恶劣社会影响界定中存在的问题

司法实践中的具体案例包罗万象，每个案例都有渎职犯罪中的共性和自身的特性。造成恶劣社会影响这些共性的规定原则性比较强，而对具体渎职案件的个性却殊难囊括，司法实践中主要有以下问题：

1.未显现出来的社会影响如何认定其恶劣。实践中，有的案件的社会影响属于潜在危害，并没有引起群众不满，没有导致不稳定事件，同时也没有影响到社会稳定，而实质上对国家和社会造成了重大的隐患。例如超生问题。人口的无序膨胀其引发的贫困、落后、犯罪问题屡屡频发，对家庭及社会的影响有目共睹。然而由于部分家庭重男轻女或其他落后观念的出现，超生的现象还时有发生，计生部门的工作人员的渎职行为在一定范围内还存在。计划生育是我国的一项基

本国策，我国《计划生育法》和相关条例明确规定对放任超生以及采取收取社会抚养费的名义放任超生的渎职行为，如果严重的应当追究刑事责任。然而我国刑法中对放任超生型渎职犯罪没有具体的规定，在立案标准方面，无法以物质性损失衡量犯罪结果。因此，在司法实践中，侦查机关可采用的立案标准往往是造成恶劣社会影响的损害后果。但对于超生行为，老百姓愿意通过交罚款超生，似乎认为通过缴纳社会抚养费然后超生是国家许可的行为，因此部分计划生育工作不到位的农村地区存在交钱购买准生证的现象。这种情况下，在小的层面上讲，社会影响并不恶劣。群众愿意生，而计生干部正好顺水推舟以权谋财富裕当地财政，一举两得。然而在整个社会层面上，超生行为的后果是十分严重的。针对计生干部涉嫌超生型渎职犯罪，超生几人以及通过何种情况放任超生才造成恶劣社会影响，目前法律规定上还属于空白。

2．网络非物质性损害结果如何认定。网络媒体的出现已成了当今人们获得信息的主要途径之一，许多渎职犯罪通过网络传播也引起了恶劣的影响。同传统媒体不同的是：⑴网站的受众面难以确定。许多网站虽然点击率比较高，但因为性质并非新闻类的，因此即使犯罪信息被报道，其影响范围并不大。因此若以点击率确定影响的恶劣程度，恐怕有失偏颇；⑵网站级别和性质难以确定。传统媒体有级别的规定，如何种报刊杂志是国家级的，何种是省级的；何种电台频道是国外频道，何种是国内频道，这在现实中都有明确的规定，如果犯罪信息在级别比较高的媒体上被广泛报道，影响就比较恶劣。而目前网

站的数目繁多，许多网站的级别难以确定而且很难确定，这导致对犯罪信息的影响程度判断时面临困境；⑶网站信息的真实性遭到质疑。传统媒体虽然难以保证所有的信息都准确无误，但在很大程度上受到严格监管，其信息的可信度还是比较高的。而目前我国对网络的监管还十分不完善。部分网络本着盈利的目的，丧失网络道德甚至冒着违法犯罪的危险传播虚假信息。同时由于网民甄别虚假信息的能力不够，社会舆论导向往往受网络操纵着牵制。这样，犯罪行为的影响程度就更难确定了。然而无可否认，网络影响亦属于社会影响的一部分，渎职犯罪行为若在网络上大肆传播，对社会的影响也是极坏的。若不对其追究，势必有放纵犯罪之嫌。同时随着网络的发达和信息的透明度的增加，越来越多的渎职犯罪行为通过网络被报道出来，这对打击渎职犯罪也起到了巨大的作用。然而，如何界定网络不良影响这种非物质性损害结果的严重程度，是我们侦查工作中的一道难题。

3．集体上访问题如何认定社会影响恶劣。随着改革的不断深入，各种社会矛盾充分显露出来。导致信访量增大，特别是集体上访量增大。集体上访问题牵涉面比较广，涉及到一个地区的一定群众情绪的稳定，是群众对问题的集中爆发的反应。集体上访由于上访的人员比较多，部分人员存在偏激行为，比如下跪、哭诉、静坐，拉横幅、穿状衣，拦截领导车辆，围攻工作人员，有的还以自杀、自焚、自残、爆炸相威胁，因此难免会引起一些不良的社会效果。特别是经过网络和其他媒体的大肆渲染，会造成十分恶劣的影响。然而，集体上访出现哪些情况才能认定为社会效果恶劣呢？集体上访难免由于声势浩

大，对于上访要求解决的问题和反应的渎职犯罪行为难免有夸大的成分。同时，由于群众集体上访时反映的问题涉及的渎职主体比较多且不具体，究竟是谁的渎职行为引发了集体上访这种现象无法明确对位。比如说非法拆迁问题，涉及到政府部门比较多，许多国家工作人员都在拆迁中履行着一定的职责，到底是谁的渎职行为造成了群众集体上访的后果无法认定。

4、涉及人员较多的案件存在造成恶劣社会影响主体无法确定的问题。一个科室或者一个部门的工作有众多人员负责具体完成，各人分担一部分的责任，每个人只对自己职责环节负责。出现渎职侵权行为时，单个人的行为都不足以导致恶劣社会影响的发生，但所有人的行为综合到一起社会影响就比较恶劣。这时责任的分散性使渎职犯罪主体的确定出现了困难。比如关于土地部门办理土地使用证的渎职犯罪，由于办证程序的复杂性，土地登记申请文件、土地使用权证明资料、地籍的调查、勘丈、审核等环节有不同的人负责，倘出现违法办证造成恶劣社会影响追究责任时，审核人往往称自己是形式审查而非实质审查，而具体负责各个环节的人员以自身的行为不足以导致最终成恶劣社会影响的后果，此时如何界定犯罪主体成为难题。

三、恶劣社会影响界定应遵循的原则

1．禁止自由裁量滥用的原则。恶劣社会影响由于其自身的不确定性和难以直观把握特点，在司法实践中认定时，需要发挥司法官员的主观能动性，对其进行自由裁量。这就需要司法官员采取审慎的态度，既要秉持法律公平正义的原则，又要考虑社会的和谐稳定。如果

因为证据的难以收集和确认，遇到恶劣社会影响认定棘手时就不予立案，这种因噎废食的做法难免有放纵犯罪之嫌。但如果对犯罪影响恶劣程度的判定标准降低，稍有不安定因素就动辄立案，就会扩大打击面，不仅不符合罪刑相当的原则，同时也会造成新的社会不良影响。

2．打击犯罪和维护国家机关正常活动并举的原则。

国家机关的活动是由其工作人员的职务活动构成的，国家机关的活动能否正常进行，主要取决于工作人员的职务行为是否合法、正确。国家机关工作人员的渎职犯罪行为，在很大程度上影响了国家机关的正常活动，同时也造成了不良的社会影响。对渎职犯罪的惩罚，是维护国家机关正常活动的重要手段，这也符合罪刑法定的原则。但由于恶劣社会影响这一立案标准的自由裁量幅度较大，如果动辄就以次对职务犯罪展开侦查，这在一定程度上也影响了国家机关的正常活动。特别是随着新闻信息的透明度的增强，许多渎职行为或真实或夸大的被媒体播报出来，造成了一定的社会影响。但这些影响是否达到恶劣的程度，需要我们综合考虑。

四、对诸种恶劣社会影响的界定

1．对于未显现出来的恶劣社会影响认定的问题。这种渎职犯罪因为在案发地的社会影响表面上是积极的或者至少不是负面的，倘停留在这一层面上，社会影响无法认定为恶劣。但在社会的整体和长远的角度看，贻害是无穷的。如对这种行为放纵，社会的可持续发展和和谐稳定势必遭到破坏。对于超生渎职犯罪问题更是如此，假如任由人口增长，我国改可开放所取得的成就会再次被庞大的人口拖累。对

于这种渎职犯罪行为，应站在一个高的层面上考虑后果的严重性。刑法对于超生渎职犯罪的后果没有具体规定，笔者认为在司法实践中可以采用以下方式：（1）秉持检察一体化的原则，借鉴其他地区的成熟案例，利用它山之石为办案指明方向；（2）将非物质性损害结果转化为物质化损害结果的方法。民法中的精神损害赔偿转化为物质赔偿的尝试已经成熟，对于超生造成的恶劣社会影响我们也可以采取这个思路对超生造成的社会成本物质化。在对社会成本的计算时，我们可以将社会抚养费和超生人员消耗的当地的GDP产值等进行综合考虑。

2．网络恶劣社会影响如何界定的问题。鉴于网络的受众面、级别和信息的真实性无法确定，因此在对网络恶劣社会影响界定时必须结合传统媒体进行综合考虑。首先，我们应该对网上信息的作者和网络负责人进行调查，确定渎职犯罪信息的真实性；其次，对于网络的受众面进行普查，是否存在恶意点击重复点击提升点击量的行为，从而取得准确地点击量；在以上基础上，要考虑渎职信息的传播范围，察看其是否在其他多个网站上传播，其引起的网民的关注程度如何。同时，我们还须将网络上的影响同犯罪造成的案发地的社会影响结合起来，综合考虑。

3．集体上访问题社会影响恶劣的认定问题。我国《信访条例》规定“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，信访在本质上是群众反应问题的一种途径，

它同群众直接向司法机关举报或起诉是一个性质。集体上访虽然涉及到的上访人员比较多，但反映问题的本质没有改变，只是受理的部门性质不同。司法机关受理的称作群众举报或控诉，而政府部门则称做信访。因此，集体上访行为本质上是群众正常反应问题的一种方式。而群众在集体上访中所出现的一些诸如“堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”等行为，并不是其所反映的渎职犯罪行为引发的直接后果，而是群众放映问题时的一种过激甚至违法的行为。《信访条例》中明确规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的等行为。这如同诉讼人在法庭上出现影响法庭秩序的行为一样，本质上并不是所反映的问题所直接造成的。集体上访的目的就是造大声势，扩大影响，这种人为的制造不良影响的行为不能认定为渎职犯罪行为所引发的恶劣社会影响。因此针对于集体上访所造的负面社会影响，不应该认定为渎职犯罪本身所造成的恶劣社会影响。

4、涉及人员较多的案件存在造成恶劣社会影响主体无法确定的问题。对于出现这种问题时互相推卸责任，我们可以通过以下方法界定犯罪主体：应当经过领导审批、核审而未经审批、核审做出的行政行为，造成过错的，由直接责任人承担全部责任；具体负责人处理意见正确，但未被领导采纳，造成过错的，由领导承担全部责任；由

于具体负责人隐瞒事实、提供虚假证据，导致领导决策错误，造成过错的，由具体负责人承担全部责任；领导和具体负责人均有过错的，由领导承担主要责任，具体负责人承担次要责任；经核审的具体行政行为造成过错的，由核审部门与承办部门根据过错情节共同承担责任；核审部门改变原具体行政行为造成过错的，由核审部门承担改变部分的责任；领导不采纳承办部门、核审部门意见，强行做出错误决定的，由领导承担全部责任。