解读物业管理公司 社区居委会 业主委员会三者的关系

解读物业管理公司、社区居委会、业主委员会三者的关系

我国《物业管理条例》第二条规定：“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动”。

《物业管理条例》还规定，从事物业管理活动的企业应当具有独立的法人资格。国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度；业主委员会是业主大会的执行机构。

我国《城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

由于物业管理在我国是一个新兴的行业,是社区管理的重要组成部分,关系到千家万户的切身利益,涉及到物业管理公司、业主委员会、居民委员会和行政管理部门等诸多主体,如何协调和理顺这几者之间的法律关系,形成各司其职、各负其责、相互配合、相互制约、形成合力、共同发展的繁荣局面,乃是摆在我们面前的重要课题。

然而，在物业管理中，出现了业主委员会与物业公司之间,相互掣肘；居民委员会与业主委员会之间,职能交叉；物业公司与居民委员会之间,多头管理。上述状况是由于制度上的先天不足、观念上的陈旧落后和传统上的不良影响造成的。因此,有必要理顺物业管理法律关系,以形成各主体之间各司其职、各负其责,分工合作,相互配合,形成合力,共创和谐的物业管理局面。

一、当前物业管理法律关系中存在的问题

应该说,当前物业管理的实际运作总体上是好的,一些小区做法较为规范,比如业主委员会召开会议时一般通知居委会委员参加,物业公司的重大决策通常征求业主委员会的意见,行政管理工作人员工作较为努力,充分发挥了指导、协调的作用,基本上形成了物业公司与居委会相互配合、居委会与业主委员会协调工作、业主委员会与物业公司相互监督、行政主管部门管理到位,各主体相互协调、和谐发展的理想局面。当然,毋庸讳言,也存在部分小区物业管理法律关系不顺、管理模式僵化、物业公司与业主委员会关系紧张、居委会与物业管理职能交叉等不良现象。

归纳起来,这些不良现象主要表现为以下几方面:

(一)、在业主、业主委员会与物业公司之间,相互掣肘。

首先,存在于业主与物业公司之间的法律关系,主要体现为业主直接享受物业公司所提供的服务上。有些业主抱怨,物业公司说话不算数,作出的承诺不兑现,环境差、噪音大、管理乱、报修难,投诉难；有的小区门口门卫形同虚设,小偷可以长驱直入,以至居户被撬,自行车、摩托车甚至是汽车被盗；有的小区雇佣退休工人看楼护院,臂缠袖章,坐在楼道前,实为聋子耳朵,无济于事；有的小区公用楼梯、庭院、道路、绿地无人清扫,下水道堵塞、污水横流、臭气熏天而又无人问津；但物业公司的代表则提出,部分业主素质差、不自觉、不遵守业主公约,不讲公共卫生,随地倒垃圾,随便破坏绿地,有的小区居民竟在草坪上种起了瓜果蔬菜,还有的业主毁坏建筑物的承重结构进行违法装修、违章搭建,严重影响房屋质量和其他居民的安全,而物业公司却缺乏相应的制约手段,往往是通知了、警告了,一些业主又偷偷摸摸进行了违法装修,其结果也往往是违法装修、违章搭建一日,而要拆除则要耗费数月。可见,在业主与物业公司之间,矛盾突出。这种突出矛盾的反映,主要体现于收费问题上,许多业主不断抱怨物业公司收费没有什么依据和标准,价格高,乱收费；而物业公司则满腹委屈,因为现在最大的问题就是收费难,物业公司已经到“入不敷出”的艰难境地,倘让物业公司真正走向市场,靠收取管理费来维持生存,其后果是不堪设想的。业主代表强烈反映物业公司对业主委员会不重视、不信任,视业主委员会为物业公司的一大障碍,处处不合作；而物业公司则普遍抱怨，许多业主常拒交管理费与租金,直接威胁物业公司的生存。可见,在业主与物业公司、业主委员会与物管企业之间,矛盾较

为突出,关系较为紧张,倘不理顺解决,不利于物业管理的良性发展与企业的健康运作。

(二)、在业主委员会与居民委员会之间,职能交叉。

由于业主委员会委员本人,既是物业的“业主”,又是小区的“居民”,在业主委员会与居民委员会之间,难免出现职能交叉的情形,如何协调这二者之间的关系,是摆在我们面前的崭新课题。在多次业主委员会主任会议与居民委员会主任会议上,代表们普遍反映,在业主委员会与居民委员会之间,要么互不理睬,关系疏远；要么过于密切,融为一体,甚至居民委员会的主任直接兼任业委会的主任,导致二者职能混淆。有的代表甚至鲜明提出,业主委员会没有存在的必要,对于业委会的工作,应由居民委员会直接来处理。

(三)、在居民委员会与物业公司的关系上,多头管理。

对于一些设立了居民委员会的小区来说,有的小区居民委员会与物业公司关系处理得较好,基本上形成了业主委员会自治管理、物业公司专业管理和居民委员会监督协调的有效监督制约机制,通过物业公司抓硬件,居民委员会抓软件,互相支持,各司其职,使该小区成为本市物业管理的优秀住宅小区；而有的小区,在此关系的处理上,矛盾较为突出,这主要表现为:一是有些居委会,对物业公司的管理工作不

支持,不配合,甚至与物业公司作对,导致物业公司工作的开展非常困难;二是有些小区的物业公司对居民委员会不理睬,擅作主张,从而对整个社区的管理带来障碍。比如有的小区内存在超生现象，物业公司不向居委会报告，对居委会的检查也不配合;三是部分小区物业公司与居民委员会的“多头管理”现象严重。由于历史原因,老的居住小区普遍存在着物业公司与居委会管理职能交叉的现象,如小区绿化、治安、清洁卫生、停车管理等,影响了小区管理的统一性、协调性,不利于物业管理专业化的进程;四是居民委员会和物业公司对于小区内的一些收费项目、“创收措施”,争相管理;对于难点工作,相互推诿,这就导致了小区内的一些死角、乱角无人管理的局面。当然,对于一些新建商品房住宅小区,由于尚未成立居民委员会,故不存在“多头管理”、“职能交叉”问题。

综上所述,在物业公司、业主、业主委员会、居民委员会和行政主管部门之间,关系尚未完全理顺,职能交叉、职能混淆、相互掣肘、执法不力的情形大量存在,因此,有必要反思我国现行物业管理体制的弊端,克服可能发生的流弊,以期构筑我国新型的物业管理法律体系。

二、当前物业管理法律关系中存在问题的成因

通过上文的论述,我们知道,在业主、业主委员会与物业公司之间,相互掣肘;居民委员会与业主委员会之间,职能混淆；物业公司与居民委员会之间,职能交叉。上述状况,严重影响了小区物业管理的良性运转,不利于现代物业管理法律关系的成功构建。

我国有关物业管理的全国性专门立法长期以来一直处于空白状况,已有的相关规定散布于宪法、民法通则、合同法、土地管理法、城市房地产管理法等文件中,尽管1994年国务院建设部颁发了《城市新建住宅小区管理办法》,作为指导我国物业管理的权威性文件,但是条文太粗,过于简单;而在地方性立法方面,深圳、北京、上海、厦门等地相继制定了相关地方性法规。

直到2003年6月8日国务院制定了《物业管理条例》，从根本上解决了立法上的不足，应该说，我们现行的这些法规总体上是好的,但在实施中也产生了一系列问题,产生这些问题的主要症结之一,就是由于实际操作上所致。我国的物业管理是舶来品，其基本原则是参照市场化机制高度发达的香港、欧美国家制定的，与我国市场经济的发展进程固然遥相呼应，但忽略了我国长期以来在城市基层依托社区居委会管理居民公共事务的基本国情，因此，在基层操作中，在同一区域或交叉区域出现了两个能代表居民或称业主（在居民区内具有自己房屋产权的居民就叫做业主，在房改已接近尾声的历史背景下，“居民”与“业主”的身份重叠性越来越高）利益的自治组织，而且两个

自治组织之间没有任何法律关系，在具体工作中发生矛盾冲突实属难免;比如《物业管理条例》第十四条规定：“住宅小区的业主大会会议，应当同时告知相关的居民委员会”。第二十条规定：“住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议”。既然是“应当告知”,那么倘若不告知呢这样的“业主大会或者业主代表大会”所作出的决议是否有效条例未有规定。可见,《物业管理条例》的有些措施不配套,也无相关的罚则保障,从而引发了现实中物业管理法律关系某种程度混乱的情况。综上所述,由于深受传统计划经济物业管理模式的影响,加之现行立法的先天不足,以及居民素质的影响,造成了我国目前物业管理法律关系不甚和谐的现状。

三、我国物业管理法律关系的构建

我国物业管理法律关系的构建,是一项系统工程,须全盘考虑,统一规划,照顾均衡,不可顾此失彼；其目标在于努力构建一套清晰、科学、温馨、和谐的物业管理法律关系。在实现此目标的过程中,应坚持以下指导思想与基本原则:

第一,按照江泽民同志提出的“为创建安全团结、环境整洁、方便生活、服务四化的文明地区而努力”的要求和“社区建设大有可为”的精神,充分认识物业管理在小区管理中的重要性。由于“物业管理

关系到千家万户,不仅是社区管理的基础,也是社区服务网络的重要组成部分”,今后要继续“推进公房管理单位特别是房管所转制的物业公司深化改革,实行管、修分离,由物业公司建立房屋维修、绿化养护、保安保洁等专业队伍提供各种服务;引入市场竞争机制,推行业主委员会择优选用物业公司的做法,逐步改变一个小区多家物业公司各自为政管理或一家物业公司垄断经营的现象;理顺管理体制,理顺业主委员会自治管理、物业公司专业管理与街道社区管理之间的相互关系,分清职责,形成合力,共同做好小区的整治和管理工作”。

第二,“要从有利于加强物业管理,更好地为居民服务为出发点”,一切为了群众,一切依靠群众,一切从群众利益出发,整个物业管理要服从于有利于小区的安居乐业的总体目标。

第三,物业公司抓“硬件”,居民委员会抓“软件”,正确处理物业管理与社区管理的关系,避免“多头管理”的现象。“重点理顺居委会、业主委员会、物业公司三者之间的相互关系”,形成业主委员会的自治管理、居民委员会的社区管理、物业公司的专业管理的行业管理相结合的局面。具体说来,“要充分发挥居民委员会在社区管理中的主导作用,协调好物业管理和社区管理、社区服务的关系。要加强房地行政部门的行业管理,发挥对物业管理的监督管理作用。要提高物业管理公司的服务质量和水平,加快培育和规范发展物业管理市场。要规范业主委员会的自治行为,对业主委员会的职责有明确的界

定,要更好的发挥居委会综合协调、维护居民利益的作用,同时要坚持居委会是居民自治组织的服务功能,不能搞企业化经营活动”。三者之间,相互衔接、相互配合、各司其职,形成合力。

我国物业管理法律关系的构建,必须以上述基本原则为指导,妥善处理,慎重把握,具体说来:

首先,在业主委员会与物业公司之间,是一种特殊的平等的新型民事合同关系。根据我国《物业管理条例》第三十五条规定：“业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同。物业服务合同应当对物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容进行约定”。

具体说来,这种“合同”的主体是物业公司、全体业主与业主委员会,合同的客体是物业公司提供的集管理与劳务于一体的综合性专业服务;合同双方当事人是平等的民事法律关系主体,他们在自愿、公平、诚实信用基础上建立平等的民事法律关系,业主按照自己的条件和要求通过业主委员会向社会招标或约聘的方式来选择物业管理企业,物业管理企业作为独立的经济实体,也是自愿受托于业主提供有偿服务。这种合同具有特殊性,与民法中的委托合同、雇佣合同、承

揽合同和行纪合同相区别,是一种新型的独立民事合同。而正确处理业主委员会与物业公司关系的前提,是应当明确各自的职责。

具体而言,在物业管理中,业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：

（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；

（二）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；

（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；

（四）监督业主公约的实施；

（五）业主大会赋予的其他职责。

而物业公司一般享有以下权利:依照法律、法规、政策和合同的约定,制定物业管理制度；收取物业管理服务费用；制止、处理违反物业管理制度的行为；要求委托人协助管理；选聘专营公司承担专项经营服务业务等,同时履行下列义务:履行物业管理合同,提供物业管理服务；接受业主、业主委员会的监督；定期公布物业管理服务费用和代管基金收支账目,接受质询和审计；接受有关行政主管部门的监督管理等。

可见,在物业管理合同中,业主委员会虽然作为一方主体,没有选任、解聘物业公司以及筹集、使用、管理物业维修基金的权力,它在进行此项活动时,必须经过业主大会或业主代表大会的批准。业主委员会作为一种有限当事人,其权利受到一定的限制,这样做的主要目的是为了防止业委会滥用此项权利。同时,在合同期限上,无论业主委员会的任期是多少年,物业管理服务合同的期限都没有必要与此对应,即使业委会换届选举时,原先的物业管理合同也无需重新签订,因为前业委会的行为对后一业委会自然具有约束力。业主委员会与物业管理公司之间,既然是一种平等的民事合同关系,双方当事人就应充分发挥合同的功能,对各自的职责在合同中进一步细化,以免将来纠纷的大量发生。当然,承认业委会与物业公司是一种平等的合同关系,合同未到期或未被依法宣布无效之前,业主委员会就不能随意解聘物业公司,物业公司也不能想“辞职”就辞职,只有在出现法定或约定的违约情形时,一方才能行使此项权利,否则,擅自解约,只能视为违约,应当承担相应的违约责任。所以,充分发挥物业管理服务合同的功能,把双方的权利与义务在合同中明确约定下来,只要双方能够恪守诺言,就能有效防止现实中业委会随意炒物业公司的“鱿鱼”,物业公司与业委会相互掣肘等尴尬局面的发生。

第二,居民委员会与业主委员会之间的关系,是一种监督与协调的关系。

我国《城市居民委员会组织法》第二条的规定：“居民委员会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。应协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。它不是国家机关,也不是国家机关的派出机构,而是一个充分实行自治的群众性组织,它的主要功能在于宣传法律、法规,处理公共事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等等。具体说来,居民委员会在物业管理中:(1)参与业主委员会的筹建工作；(2)监督业主、业主委员的工作；(3)参与业主委员会的换届选举；(4)监督物业公司的运营；(5)指导业主委员会的工作。通过这一系列活动,发挥居民委员会的主导作用。应当承认,在业主委员会与居民委员会之间,关系颇为微妙,二者之间存在一定的职能交叉,这表现为:(1)“业主”是指物业的所有权人,“居民”是指所有在小区内居住的人,所以,“业主”就是“居民”,但一户之中,“业主”只有一人,而“居民”则可能有数人,业委会与居委会在调整对象上存在交叉；(2)在调整范围上,业主委员会与居民委员会的功能都发生于整个居住小区,所以,二者调整的地域范围是一致的；(3)居民委员会的职能之一是“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”,这与物业管理的内容也有一定的重复；(4)业主委员会与居民委员会都是一种群众性自治组织,而非行政性机关,这是二者相同的地方。但是,我们不能因为居委会与业委会存在一定的相似或雷同之处,就此否认业委会存在的必要性,甚至主张直接由居委会来代行业委会的职权。居民委员会是基层群众性自治组织，而按照《物业管理条例》的规定,业主委员会是业主大会的执行机构,

二者的性质显然不同。所以,在处理业主委员会与居民委员会的关系上,要注意避免以居委会取代业委会或者重视业委会而轻视居委会的两种极端,也就是说,在尊重业主委员会自治管理的同时,要充分发挥居民委员会的协调作用。这种协调作用,应贯穿于业主委员会的产生、变更、注销等各个环节中,具体而言:(1)业主委员会的筹建过程中,第一次业主大会或业主代表大会筹备组,应当有居民委员会的成员参加；(2)召开业主大会或者业主代表大会,应当邀请居民委员会的人员列席；(3)业主大会在决定有关小区的重大事项时(如选聘物业公司、筹集维修基金等),应当听取居民委员会的意见；(4)业主委员会换届选举时,换届选举筹备组应当吸收居委会的成员参加；(5)居委会有权监督业委会的日常工作；(6)定期召开有业主委员会、居民委员会参加的联席会议,交流、通报情况,研究解决问题。通过以上措施,充分发挥居民委员会的协调、沟通作用。

第三,居民委员会与物业公司之间,应当相互协调。

针对当前物业管理中居委会与物业公司之间存在的问题,应当注意以下几点:

(1)居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,在新建小区中,物业公司不能阻挠居民委员会的建立；

(2)物业公司进行房屋出租时,应当将出租情况告之居委会,以利于维护社会治安;物业公司应当配合居委会有关计划生育的检查工作；

(3)物业公司应当配合居民委员会做好社区管理、社区服务的有关工作；

(4)共同参加物业联席会议,交流沟通情况；

(5)物业公司应当成为小区专业管理的主体,全面负责房屋维修、环卫清扫、绿化养护、治安保卫等“硬件”性工作,居委会将主要精力转移到抓好小区内居民的宣传教育、民事纠纷调解等“软件”性工作,对不属于自己管理的事项,居委会应当主动退出。总之,物业公司与居委会之间应当相互谅解、相互协作、相互督促，避免“多头管理”,消除“无人管理”,在明确各自职责的基础上,形成合力,共创文明小区。

通过以上的论述,我们知道,业主委员会、居民委员会和物业公司,作为小区内的“三驾马车”,同驱并进。就是说,实现业主委员会的自治管理,物业公司的专业管理,居民委员会的社区管理相结合,各主体之间各司其职、各负其责,分工合作,相互配合,理顺法律关系,形成合力,只有如此,才能有助于物业管理的健康发展和文明小区的创建。