中国利率市场化进程

中国利率市场化进程

经济学

（一）改革进程

确定改革的总体思路是先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、

大额，后短期、小额。

1、1995年，《中国人民银行关于“九五”时期深化利率改革的方案》初步提出利率市场化改革的基本思路。

2、1996年6月1日，放开银行间同业拆借市场利率，实现由拆借双

方根据市场资金供求自主确定拆借利率。

3、1997年6月，银行间债券市场正式启动，同时放开了债券市场债

券回购和现券交易利率。4、1998年，将金融机构对小企业的贷款利率浮

动幅度由10%扩大到20%，农村信用社的贷款利率最高上浮幅度由40%扩

大到50%。

5、1998年3月，改革再贴现利率及贴现利率的生成机制，放开了贴

现和转贴现利率。6、1999年10月，对保险公司大额定期存款实行协议

利率，对保险公司3000万元以上、5年以上大额定期存款，实行保险公

司与商业银行双方协商利率的办法。

7、1999年允许县以下金融机构贷款利率最高可上浮30%，将对小企

业贷款利率的最高可上浮30%的规定扩大到所有中型企业。

8、2000年9月21日，实行外汇利率管理体制改革，放开了外币贷

款利率；300万美元以上的大额外币存款利率由金融机构与客户协商确定。

9、2002年，扩大农村信用社利率改革试点范围，进一步扩大农村信

用社利率浮动幅度；统一中外资金融机构外币利率管理政策。

10、2002年3月，将境内外资金融机构对中国居民的小额外币存款，纳入中国人民银行现行小额外币存款利率管理范围，实现中外资金融机构

在外币利率政策上的公平待遇。

在推进利率市场化改革方面，中国央行作了大量的放权工作：

1996年以后，先后放开了银行间拆借市场利率、债券市场利率和银

行间市场国债和政策性金融债的发行利率；放开了境内外币贷款和大额外

币存款利率；试办人民币长期大额协议存款；逐步扩大人民币贷款利率的

浮动区间。

2000年7月19日，在国务院新闻办举行的记者招待会上，时任中国

人民银行行长戴相龙曾经公布：中国将用3年时间完成利率开放的整体计划，先放开外币利率，后放开人民币利率；先放开贷款利率，后放开存款

利率。

2004年1月1日，央行再次扩大了金融机构贷款利率浮动区间；3月25日实行再贷款浮息制度；10月29日放开了商业银行贷款利率上限，城

乡信用社贷款利率浮动上限扩大到基准利率的2.3倍，实行人民币存款利

率下浮制度，实现了“贷款利率管下限、存款利率管上限”的阶段性目标。

2005年1月31日，央行发布了《稳步推进利率市场化报告》，《报告》指出，利率市场化最为核心的问题是变革融资活动的风险定价机制，

让商业银行成为真正地买卖风险或定价风险的金融机构。具体来说，就是

逐渐过渡到中央银行不再统一规定金融机构的存贷款利率水平，而是运用

货币政策工具直接调控货币市场利率，进而间接影响金融机构存贷款利率

水平。2005年3月16日,央行再次大幅度降低超额准备金存款利率,并完

全放开了金融机构同业存款利率。目前,尚未进入市场化改革进程的惟有

存款利率的上限、贷款利率的下限和法定存款准备金利率等少数利率品种。

近期，央行行长周小川公开坦陈，我国利率市场化改革相较其他改革

慢了一些，央行希望这个过程走得快一点，并且正在积极推动商业银行朝

这个方向发展；而目前我国利率市场化的条件越来越成熟，商业银行应该

进一步学会对自己的存贷款价格做出决策。

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（二）官定利率的缺陷

1．政府对名义利率规定较低的利率水平，虽然会刺激投资增长，但

同时也会减少居民储蓄。

2．利率管制造成资金使用的低效率。如上所述，当利率受管制而处

于较低水平时，投资者融资成本大大降低，一些原来无力借贷的低效率企

业此时也可获得资金，这促使一些劳动力资源丰富而资本匾乏的发展中国

家不恰当地鼓励了用资本替代劳动的过程，不利于发挥其劳动密集型产品

的优势。一国以不具优势的要素去替代优势要素，对其经济体系的效率而

言是一大损失。

3．利率管制往往同时包括压低利率水平和信贷配给两项内容。对利

率水平的人为压制的后果是极大地刺激了资金需求者对贷款的获取欲望，

但信贷配给制则又使有限资金的流向局限于某一范围之内，对资金超额需

求与有限配给之间的矛盾导致了金融黑市虽然是市场对管制短缺的一种自

发反应，但是诸多缺乏法律保护的因素决定了它对经济秩序和社会安定局

面的破坏性；而信贷配给制度则诱发了频繁的“寻租”行为，加剧了社会

腐败现象的滋生。因为在现实生活中，信贷配给并非完全依据政府产业政策，而是根据借款者的资金和信誉情况、私人交往或友谊，甚至是借款者

支付回扣的多少来分配资金流向。这样一来就会使企业之间不惜采用一切

手段去争取优惠的信贷资金而不顾企业内在价值的提高。

鉴于上述弊端和金融自由化浪潮的不断冲击，西方发达国家及新兴工

业化国家，在经历了利率管制所带来的发展期后，于20世纪70年代开始

逐渐解除利率管制，放松金融约束。在我国，对利率实行严格管制的弊端

也已经日益凸现，并已严重影响到改革的进一步深化和经济发展。为此，

放松利率管制，实现利率市场化已成为不可避免的趋势。

（三）中国现行利率体制问题的条线透视

1、利率形成的非市场化

在西方实行市场经济体制的国家中，通常情况下中央银行不直接决定

金融机构存贷款利率，而是参照货币市场和宏观经济状况的变化情况，通

过制定再贷款利率、再贴现利率、存款准备金利率以及公开市场操作等，

来影响市场利率水平，进而影响全社会投资与消费的冷热。

但是，从我国的情况来看，利率的形成主要受制于政府的政治经济意图，政府不仅规定了利率的总体水平，而且还规定了各种利率的具体水平（即规定了利率结构），并用法律手段和行政手段进行严格管制，使利率

严重地表现为“非市场化”：何时需要调整利率、调整幅度多高、利率浮

动范围多大，都由国家统一规定——这种利率管理模式实际上仍然是高度

集中的计划管理模式——各地都遵循统一的利率政策，不能根据区域经济

发展不平衡状态和资金供求状况的差异灵活发挥利率的调节作用，只能被

动地执行国家制定的利率政策。这种情况使得利率对不同地区、不同产业、

不同产品的调节作用受到许多限制，并由此而削弱了我国分层次宏观调控

的效果。

长期以来，从商业银行在中国人民银行的存贷利率到居民、企事业单

位在商业银行的存贷款利率，从活期利率到定期利率，从短期利率到长期

利率，都无一例外地由中国人民银行统一制定。这就意味着无论银行的管

理水平差别有多大，它们拿到市场上出售的产品价格都差不多。这则使我

国的银行体系大多处于非竞争状态。而且由行政指令决定的利率一经确定

下来，就长时间保持不变，不再调整商业银行和非金融机构都必须规行矩步，奉命唯谨，严格执行政的指令性利率。这就使利率长期处于“死杠杆”状态并停滞在较低水平上缺乏主动灵活的调节机制。虽然按照央行的规定，各商业银行和基层行在一定幅度和范围内享有利率的浮动权，但在实际执

产过程中，往往由于上级银行对利率浮动权限的截留，再加上地方政廉的

行政干预，使得利率浮动权对于基层行而言往往有名无实，因而这就谈不

上实行市场浮

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动利率了。

人民银行在确定利率时往往逾越资金的供求关系来制定利率水平，它

不是根据社会资金运用的实际情况，而是侧重于央行、财政、商行、企业

和个人等方方面面利益的调整上，甚至把利率调整当作减轻企业负担及国

有企业解困的工具。在理论上由中央银行依据社会资金的供求状况、社会

资金平均利润率、物价水平、企业与银行的盈利水平及同业拆借市场利率

等经济指标确定，但这些指标有时候很难精确预测，有时也会带有一定的

时滞效应，因此很容易产生信息失真情况。这些因素使得人民银行在确定

利率时，主观上带有盲目性，难以真正体现市场均衡，从而对整个金融体

系资金的运用效率造成了很大的影响。

迄今为止，我国的利率管理体制仍未从根本上摆脱计划经济管理模式，利率政策和利率改革很少考虑如何通过市场机制去引导资金流向、调节资

金配置。这样做的后果就是背弃了市场经济原则，难以通过利率手段去激

励商业银行增加信贷供给，使实际利率的变动不能真实地反映资金的供求

关系，从而改变资金需求量和需求结构，不能通过市场机制的作用自动地

趋于均衡，既不利于资本形成数量的增加，也不利于资本形成质量的提高。尽管对于集体企业、三资企业和私人企业来说，利率的变动直接关系其融

资成本和预期利润率的高低，因而对其投资有较强的约束，但对中央政府

和地方政府的投资则基本不起作用，而且国有企业的投资对利率的变化也

缺乏应有的敏感度，而这三种投资主体的投资则占了整个投资的绝大部分，因而从整体上来说我国现行的利率机制不利于金融的发展和经济的增长。

2、央行利率决策的非独立性

在中国目前的利率管理体制下，利率水平的决定、差别利率政策的制

定等都由政府严格控制，表现出高度的计划性和封闭性。从表面上来看，

利率水平是由中央银行即中国人民银行确定的，我国在调控利率方面似乎

比西方发达国家更方便，用不着通过其他货币政策手段的操作，只要中央

银行和国务院同意调整利率，就能实现利率目标，并导致实际经济变量对

利率变化产生反应。但实际情况却并非如此，中央银行只享有一定比例的

利率浮动权，缺乏操作利率杠杆的自主性，而商业银行则只能够执行现行

的利率制度，基本上没有自由浮动的权利。

根据我国现行的《人行法》，我国真正的利率决策权即利率变动权，

不在于管理国家金融事业的中央银行，更不在于直接经营金融业务的基层

银行，而是高度集中于中央政府即国务院。具体来说，目前我国利率水平

的决定是由货币政策委员会作出的。货币政策委员会由中国人民银行、商

业银行、国家外汇管理局、中国证券监督管理委员会以及政府综合经济管

理部门（计委、经贸委、财政部）和学术界等组成，委员会成员由国务院

总理任命，主席为中国人民银行行长。货币政策委员会定期召开例会，研

究货币政策的重大事宜和货币供应、利率、汇率政策等，向国务院提出建议。由此可见，中国利率政策的决定并非由中央银行自主作出，而一般是

由企业主管部门、商业银行、财政部门和中央银行等各个利益集团经过多

方谈判、博弃达到利益均衡的结果，其最终决定权在国务院。货币政策委

员会何时开会、议题如何并未提前予以公布，对于决策的依据也未以公报

的形式对外予以解释，决策的透明度不够，不利于人们分析研究未来利率

变动的趋向。而且，由于有关方面在认识上更多注重的不是其经济调节功能，而是利率的利益分配功能，而各部门的利益往往又是矛盾的，因此这

种协商在反复讨价还价中难以达成一致，出台的利率调整方案也往往错过

了适宜的时机。如果考虑到利率政策以外的时滞，我国的利率调整更是明

显滞后。显然，这种利率管理制度过

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于集权、僵化呆滞，无法反映市场资金供求实际变动的状况，不符合

市场经济条件下利率随行就市、发挥利率杠杆作用的要求。

3、利率政策目标的错位

在我国现行利率制度存在的许多缺陷中，很重要的一个就是利率政策

目标的错位。在计划经济体制下，利率作为经济杠杆的功能蜕化了，利率

政策的目标不是为了促进社会生产力的发展，而是服务于生产关系的调整。例如，对私营经济的贷款利率要高于对国营经济的贷款利率，这主要是为

了有利于促进私营经济的改造，有利于增强国营经济的主导地位；对农村合作经济的贷款利率低于对国营经济的贷款利率，这是为了有利于促进农民走合作社的道路；对现金实行管理，对信用集中于国家银行的企事业单位进行贷款利率优惠，这是为了取缔商业信用，有利于将信用集中于国家银行，等等。

随着社会主义市场经济的建立和发展，利率作为经济杠杆发挥了越来越重要的作用。利率调节的目标主要有三个：一是盯住通货膨胀，二是调节利益分配，三是优化资源配置。但是在这三者目标中，由于对利率杠杆优化资金资源配置的功能认识不足、手段不够，尽管在一定程度上也用于调节宏观经济，但决策当局最重视的还是把利率用于调整错综复杂的经济关系，调节利益分配，主要是权衡企业、银行、财政等部门的利益，特别是利率水平的确定总是服从于资金需求，首先考虑企业的承受能力，以控制贷款利率于低水平来减轻企业负担，因而其实质上就是把利率政策当作财政手段来使用，当作解决国有企业困难的工具——如1996年下调利率就是解决企业的亏损问题。这种方法完全背离了价值规律及资金供求关系的要求，很难说有几分科学性。事实上，目前我国以降低企业利息负担为目标的利率调整方式，既不利于国有企业的体制转换，也不利于国有经济部门经济增长方式的转变。只有从国民经济的整体状况出发考虑利率水平变动，利率才能发挥其作为间接宏观调控重要工具的作用。

在西方成熟的市场经济国家中，其中央银行利率变动的着眼点是整个宏观经济状况，如美联储的利率政策目标主要是维持社会供求平衡，避免经济衰退和通货膨胀，而并非针对“股市价格的上扬”，更不是企业的利息支出负担问题。

实际上，利率的政策目标从短期来看应该是调节经济变量，保持宏观

经济的良好运行，从长期来看则应该转移到优化资源配置的功能上来——

如果将其用于调节经济关系和利益分配，就会像俗话所说的“斩不断，理

还乱”。

4、低廉利率政策和制度效率的低下

在当代世界各国的发展战略和需求管理政策中，利率一直都在扮演着

一个重要的角色。利率通过直接影响储蓄、投资和货币需求，会极大地影

响公共部门的收支，影响总需求、产量和就业，并会对国际收支差额发生

重要影响。在许多发展中国家和工业国中，由于利率不由市场供求关系决定，主要是靠行政措施调节，因此利率高低的选择便成了决策当局一个重

大的决策问题。许多发展中国家为了刺激投资和经济增长，采用将利率限

制在低水平或者负实际利率的水平上的做法，并且长时期不变。

利率既然是金融商品的价格，那么就要同其他商品价格保持基本平衡。但从现实情况来看，长期以来，我国的利率不仅管得太死、管理权限过于

集中，而且为支持国民经济的恢复和发展，一直实行低利率政策。建国初期，我国以低利率支持国民经济的恢复是完全必要的，但以后在长期计划

经济习惯势力的影响下，片面强调低息政策是社会主义优越性，忽视发挥

利率的杠杆作用，使得利率水平不断下降。如从1959年起，所有贷款利

率的月息都降为6％，主要储蓄种类减为三种，其利率分别为卫．8％、3％、4％。改革开放以来，虽然利率经过了多次调整，但这种调整是迫于

通货膨胀的压力，而且调整的幅度也没有改变利率水平偏低的实质，致使

在通货膨胀的背景下负利率现象一再出现——仅1985—1994年十年间就

有6年出现负利率，1986年负利率高达一12．14％——而负利率的出现

则又导致了市场经济条

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件下金融行为的变更与扭曲。

随着利率管制所带来的弊害日益显现，越来越多的人们认识到应该还利率以市场的本来面目。现行的逾越资金市场直接行政规定利率高低的计划利率管理体制明显滞后于经济发展的需要，与市场经济体制不相适应，因而必须进行改革。改革的最终目标应该是实现利率形成的市场化，在整个社会资金的运动过程中，建立一个在国家间接调控下，以市场供求为基础，以中央银行基准利率为核心，以市场利率为主体的多元化的利率管理体制、利率形成机制、利率结构体系和利率传导机制。

1992年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“中央银行按照资金供求状况及时调整基准利率，并允许商业银行存贷利率在规定的幅度内自由浮动。”1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》进一步提出：“中国人民银行制定存、贷款利率上下限，进一步理顺存款利率、贷款利率和有价证券利率之间的关系；各类利率要反映期限、成本、风险的区别，保持合理利差；逐步形成以中央银行利率为基础的市场利率体系。”这一改革安排，大体勾画出了我国利率改革的一个框架，是我国利率市场化的指导思想。

（四）利率币场化的内涵及其延伸

1、利率市场化的内涵

所谓利率市场化，是指中央银行放松对商业银行利率的直接控制，把利率的决定权交给市场，由市场主体自主决定利率，中央银行则通过制定和调整再贴现率、再贷款率以及公开市场买卖有价证券等间接调控手段，形成资金利率，使之间接地反映中央银行货币政策的一种机制。简言之，

利率市场化是指由资金市场的供求关系来决定利率水平，政府放弃对利率的直接行政干预。

利率管理体制是指一个国家或地区金融管理当局或中央银行利率管理的权限、范围、程度和总和措施及利率传导机制，它是一个国家或地区经济管理体制的重要组成部分，是利率政策发挥作用的基础。利率市场化是相对于利率管制而言的。在利率管制情况下，利率由央行统一制定。各商业银行和非银行金融机构不能根据资金供求和本身资金的运营情况自主地确定存贷款利率及各种金融资产的利率。而在利率市场化情况下，利率则是由各个金融机构根据金融市场供求状况和央行的指导性信号，自主地确定利率大小和调整利率的时机，央行只是通过预定年度货币政策计划，制定和调整法定准备金率、再贷款利率、再贴现利率，进行公开市场业务操作及其他指导性窗口等，借助货币市场的内在运行机制，向金融机构传导央行的信贷、利率政策信号，从而间接影响到金融市场的利率水平。

因此，利率市场化主要就是指发展中国家的利率管理体制在由国家制定井管制利率向央行管理下市场利率体制转变过程中，政府逐步放弃金融压制，培育和创新市场主体，健全和完善金融市场交易规则，逐步放松直至取消利率管制的一个动态过程。在这一过程中，实行在央行的计划指导和宏观控制下，利率由借贷双方根据资金市场供求状况来自主决定，从而形成央行管理下由市场机制决定的市场均衡利率。央行的计划指导是指央行通过预定年度货币政策计划，制定和调整法定准备金率、再贷款利率、再贴现利率等基准利率，央行公开市场业务操作及其他指导性窗口等来对市场利率进行指导央行的宏观控制是指央行依据金融法律、法规以及必要的行政手段对商业银行和非银行金融机构的经营行为进行金融监控。利率市场化有着丰富的内涵，至少应包括金融交易主体享有采率决定权、利率

的数量结构、期限结构和风险结构应由市场自发送择、中央银行间接影响金融资产利率的权力等方面的内容：

1．金融交易主体享有利率决定权

现代经济学理论认为，利率是货币金融商品的价格，由货币供给与需求的均衡所决定。所以，利率市场化的真正含义是指在利率管理机制上，要赋予商业银行和其他金融机构相当

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充分的自主权，而不是传统的集中指令管理，把商业银行和其他金融机构的存贷款利率决定权交给市场，由市场上资金的供求状况来决定市场利率，市场主体可以在市场利率的基础上根据不同金融交易各自的特点自主决定利率。金融交易主体应该有权对其资金交易的规模、价格、偿还期限、担保方式等具体条款进行讨价还价，讨价还价的方式可能是面谈、招标，也可能是资金供求双方在不同客户或者服务提供商之间反复权衡和选择。

2．利率的数量结构、期限结构和风险结构应由市场自发选择

同任何商品交易一样，金融交易同样存在批发与零售的价格差别。但与其不同的是，资金交易的价格还应该存在期限差别和风险差别。利率计划当局既无必要也无可能对利率的数量结构、期限结构和风险结构进行科学的测算。相反，金融交易的双方应该有权就某一项交易的具体数量（或称规模）、期限、风险及其具体利率水平达成协议，从而为整个金融市场合成一个具有代表性的利率数量结构、期限结构和风险结构。

3．同业拆借利率或短期国债利率将成为市场利率的基本指针

显然，从微观层面上来看，市场利率比计划利率档次更多，结构更为复杂，市场利率水平只能根据一种或几种市场交易量大、为金融交易主体所普遍接受的利率来确定。根据其他国家的经验，同业拆借利率或者短期国债利率是市场上交易量最大、信息披露最充分从而也是最有代表性的市场利率，它们将成为制定其他一切利率水平的基本标准，也是衡量市场利率水平涨跌的基本依据。

4．政府（或中央银行）享有间接影响金融资产利率的权力

利率市场化主要是为了解决利率的形成机制问题，即利率的形成应该由市场而不是政府或一国的货币当局中央银行来决定。但是，利率市场化并不排斥政府的调控作用，并不是主张放弃政府的金融调控，正如市场经济并不排斥政府的宏观调控一样，在整个利率管理中也仍有一定程度的国家控制和干预成分。在利率市场化条件下，中央银行在放松对商业银行利率的直接控制的同时一般加强了间接调控，通过制定和调整再贴现利率、再贷款利率及公开市场操作等间接手段形成资金的利率，间接地反映货币当局的政策意图。例如通过公开市场操作影响资金供求格局，从而间接影响利率水平；或者通过调整基准利率影响商业银行资金成本，从而改变市场利率水平。在金融调控机制局部失灵的情况下，可对商业银行及其他金融机构的金融行为进行适当方式和程度的窗口指导，但这种手段不宜用得过多，以免干扰金融市场本身的运行秩序。

在我国目前的状况下，利率市场化可被动态地看做是从现行单一的计划利率机制向国家宏观调控和限制下的市场利率机制方向变化的过程。其最终目标是要实现市场机制在信用资金价格决定上的基础作用，由此形成以基准利率为中心、市场利率为主体，既有国家宏观调控功能，又具有市场自我调节功能的一种利率管理系统，从而调节社会信用资金供求，并引

导资金的合理流动。就利率市场化的政策定位而言，我国市场化的利率体

系应形成以央行再贷款和再贴现利率为基准利率，以国债利率和同业拆借

利率为基础利率，以商业银行存款利率为主体、其他金融机构利率为补充，由市场资金供求状况决定的利率体系。

（五）利率市场化与市场利率

利率市场化从形式上来讲，是将利率的决定由政策实施的强制管制交

还回市场，但就本质而言，利率市场化实际上是将利率作为一个重要的市

场价格信号。研究利率市场化，离不开对市场利率这一基本概念的正确认识。

市场利率是一个与法定基准利率相对应的概念，是由资金供求双方达

成的一种利率。市场利率是一种随行就市、完全放开的利率，与目前的银

行利率相比它具有两个明显的特征：客观性和灵活性。

首先，市场利率是市场上资金供求关系客观的、真实的反映，它具有

自发地调节社会经济活动的功能．能不断地调整和实现社会经济结构的优

化组合。其次，市场利率随着市场资

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现行的浮动利率既是官定利率的组成部分，又带有市场利率的成分。

这具体是指在央行确定的基准利率的基础上，在规定的幅度内，利率水平

可以在一定的百分比内浮动，以发挥利率在促进企业经营管理、节约资金

使用、提高经济效益等方面的作用。