00228-环境与资源保护法

00228-环境与资源保护法

《环境与资源保护法学》

第一章导论

第一节环境与环境问题

1.环境，指人群周围的境况及其中直接、简间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。环境既包含自然因素，也包含社会和经济因素。

2.立法给环境下定义：

一是用概括的方法对环境的内涵进行描述。分为自然环境和人类环境。

二是采用列举方法对环境外延进行描述。分为自然环境和人为环境。

三是采用概括加列举的方法在立法上对环境的内涵和外延都作出规定。

3．我国1989年《环境保护法》的“环境”定义和含义: 环境“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然足迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”

4.自然资源

1972年联合国环境规划署定义为：在一定时间条件

下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。

1987年《中国自然保护纲要》的概括性解释为：是在一定技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量，如土地、森林、草原和荒漠、物种、陆地水资源、河流、湖泊和水库、沼泽和海涂、海洋矿产资源、大气、以及区域性自然环境与资源等。

中国《宪法》第9条中所说的自然资源，指的是与环境融为一体、突然存在的、具有经济价值的环境要素。5．生态系统：指在一定时间和空间内，生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的不可分割的自然整体，不仅包括生物群落，而且还包括环境条件，它们在一定范围内共同组成了一个动态的平衡系统。

生态系统在结构上包括生产者、消费者、分解者、无生命物质。

6.环境保护、自然资源保护与生态保护的关系

联系：环境、自然资源与生态系统在性质上属于自然存在、不以人的意志为转移而存在的有机和无机物质的统一体。

区别：环境体现自然界的静态属性，指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。

自然资源体现自然界的有用性属性，指在自然界中可以被人们在一定经济条件下加以利用的物质和能量。生态系统体现自然界的关联性属性，指在一定时间和空间内，生物及其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的而不可分割的自然整体。

7.环境问题，指由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类生产和生活，给人类带来灾害的现象。

分类：①自然原因引起的自然灾害，也叫第一环境问题或原生环境问题。②人为原因引起的环境污染或生态破坏，也叫第二环境问题或次生环境问题。

8.环境问题的成因：人地关系恶化。

①市场失灵。②政策失误。③科学不确定性。④国际贸易的影响。

9.环境问题的对策

环境问题对人类社会发展的影响达成共识；形成环境保护的可行措施（经济手段、行政手段、法律手段、科学技术的进步）；确立可持续发展的思想和战略。

第二节环境与资源保护法的产生与发展

1.外国环境与资源保护法的产生和发展

（1）城市环境污染控制立法时期（18世纪中叶至20世纪初叶）

1810年法国《民法典》，1898年日本《森林法》，1912年日本《工场法》

（2）生活环境与自然保护立法并重立法时期（20世纪初叶至20世纪60年代）

1936年美国《公共汽车尾气控制法》，1969年美国《国家环境政策法》，1959年日本《水质综合保护法》和《工场排水法》，1962年日本《煤烟控制法》，1967年日本《公害对策基本法》。

（3）整合型环境与资源保护立法时期（20世纪初70年代后）

欧洲的《环境保护法》《联邦污染控制法》，美国《清洁空气法》《职业安全卫生法》《综合环境反应、赔偿和责任法》，日本《自然环境保全法》《环境基本法》《公害健康损害补偿法》

第三节环境与资源保护法学的研究对象和方法

环境与资源保护法学是法学的新兴学科，它以环境与资源保护法的理论与实践及其发展规律为研究对象。具有明显的自然科学和社会科学交叉渗透的特点，也是法学与环境科学的交叉、边缘学科。它既是一门研究法

律规范的学问，又是一门法学方法论的学问。

第二章环境与资源保护法的基本理论第一节环境与资源保护法的概念

一、环境与资源保护法的定义和特征

1．环境与资源保护法，指以保护和改善环境、预防和治理人为环境侵害为目的，调整人类环境与资源利用关系（也称环境利用关系）的法律规范的总称。

内涵：①调整对象是人类在从事环境利用行为中形成的环境利用关系。②目的是保护和改善人类赖以生存的环境与资源，预防和治理人为环境破坏。③范畴既包含直接确立合理开发利用和保护环境与资源行为准则的法律规范，也包括其他部门法中有关环境与资源保护的法律规范。

特征：①社会性，也称公益性。②政策性。③科学技术性。④综合性。

2.环境与资源保护法的目的，是立法者拟实现的环境与资源保护的理想和目标，是确立环境与资源保护法基本原则和基本制度的依据。分为：基础的直接的目的，最终的目的。

中国也在1998年修改的《土地管理法》确立了“可持续发展”的最终立法目的，并作为后续制定或修订的

环境与资源保护立法的最终目的。

3.环境与资源保护法与其他法律部门的关系

（1）环境与资源保护法与民法

联系：第一，在专门环境污染防治法出现之前，环境污染问题主要依靠民事侵权救济机制解决，即使在当前民事救济机制对污染受害人救济、环境损害的赔偿依然具有特别重要意义。

第二，民法中民事权利的规定如人身权、财产权是环境污染受害人寻求就觉得权利依据。在环境权作为独立民事权利获得法律承认之前依然如此。

第三，民法的物权、相邻权制度对自然环境要素的保护、公众环境权益的维护也起到一定作用。

区别：第一，公私法属性不同。民法对环境的保护属于私法保护，环境与资源保护法则更多运用公法手段保护环境。

第二，民法对环境的保护属于事后救济，相对比较被动；环境与资源保护法对环境保护包括事前、事中、事后三阶段，且更侧重于事前预防，趋向于主动。

第三，民法对环境受害者的救济是个案救济，侧重于对个人利益或私益的维护，环境与资源保护法对污染的预防和治理则更倾向于对环境整体的保护，侧重于环境公共利益的维护。

（2）环境与资源保护法与经济法

二者都是公私交融的法律部门，在政府主导性、政策性、综合性等方面具有相同特质。自然资源既是环境要素也是经济要素，环境问题本身是经济发展的副产品以及经济法的宏观制度在环境与资源保护法中的运用。但20世纪末期以来，随着环境问题的突出，环境污染防治和资源保护的立法逐渐形成庞大体系，在立法目的（保护环境与人体健康）、价值追求（可持续发展）、内容体系（污染防治与自然保护）上与经济法存在明显差异。因此环境与资源保护法从经济法中分化出来成为独立法律部门。

（3）环境与资源保护法与宪法、行政法

宪法是环境与资源保护法制定的依据，环境与资源保护法不得与宪法相违背。

区别：第一，立法目的不同。环境与资源保护法以保护环境和人体健康、促进社会经济可持续发展为立法宗旨，行政法则以规范行政行为、控制行政权滥用为目的。

第二，运用手段不同。行政手段只是环境与资源保护法使用的一种而不是全部，还运用经济、科技、法律等多种手段保护环境反之，环境保护只是政府干预的一个方面而不是政府干预的全部。

第三，专业性不同。环境问题既是国内社会问题也是全球性问题，其国际立法和国内立法已成为庞大专业领域，甚至与外交、军事、国家安全、国际政治密切相关，远超行政法领域。

（4）环境与资源保护法与刑法

用刑罚手段保护环境是现代各国共同做法环境刑法正在成为刑法体系的组成部分。但这只是一种手段，环境问题主要还应当通过教育、技术、经济、行政、民事手段等加以解决。

（5）环境与资源保护法与国际法

其结合点是国际环境法。在环境问题区域化、国际化后，国际社会有关环境保护的公约、条约和议定书既是国内法渊源也是国际法的重要渊源。因此国际环境法一方面是国际法研究对象，但又是环境与资源保护法研究对象，但主要还是属于国际法范畴。

第二节环境与资源保护法律体系

1.环境与资源保护法律体系，指一国现行的环境与资源保护法律规范构成的有机统一整体。

（1）渊源体系，指由环境与资源和保护法的外在表现形式所组成的有机整体，在中国，包括国内法渊源和国际法渊源。

国内法渊源：宪法中的环境与资源保护法律规范、环境与资源保护专门法律、其他法律中有关环境与资源保护的条款、环境与资源保护行政法规、部门规章、地方性法规与规章、有关司法解释等。

国际法渊源：中国缔结或参加的国际环境公约、条约、协定、和议定书。

（2）立法体系，是指有立法权的机关按照立法权限和程序制定的环境与资源保护规范性文件组成的有机整体。不包括司法解释和国际环境公约、条约、协定、和议定书等。

2.环境与资源保护法律体系的内容

（1）宪法中的环境与资源保护法律规范

第26条:国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林、保护林木。第9条:国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第10条:一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。第22条第2款:国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

（2）环境与资源保护专门法律，主要指由国家立法机关制定的有关环境与资源保护综合性法律和单行法律。

综合性法律一般对环境与资源保护的宗旨、原则、基本

制度、管理体制与机构、法律责任等加以规定。单行法律是指根据环境与资源要素的不同或者污染物的不同而分门别类地制定法律。

①综合性环境与资源保护法律。即《中华人民共和国环境保护法》（89年12月）。

②污染防治法。目的在于预防、控制向环境进行的污染物排放，以减轻排污行为对环境的危害，从而达到保护人体健康的目的。包括海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治、环境噪声污染防治、放射性防治法等，还包括清洁生产促进法和循环经济促进法等。

③自然资源法律，即为了合理开发、利用和保护自然资源，促进社会与环境可持续发展，对不同的自然资源部门分门别类制定的法律。中国包括水法、森林法、草原法、渔业法、土地管理法、矿产资源法、节约能源法、海域使用管理法、可再生能源法等。

④自然保护法律，即国家为了保护自然生态环境而制定的专门法律。与自然资源法律的区别在于，自然保护法律通常对自然生态环境保护作为唯一价值，而自然资源法律则具有多元价值目标，除对自然资源保护外，也强调对其的开发利用。

中国目前已颁布野生动物保护、海岛保护、自然保

护区条例等法律法规。

（3）其他法律中有关环境与资源保护条款

①民事法律中：中国2007年物权法第46-49条对自然资源国家所有权的规定，第122-123条对自然资源用益物权的规定，地90条对环境相邻关系的规定：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。中国2009年侵权责任法65-68条的规定。中国2012年8月修正的《民事诉讼法》第55条对包括环境公益诉讼在内的公益诉讼进行了原则性规定。

②行政法律中：受政府主导影响，一方面各环境与资源保护行政主管部门需要行使行政职权，另一方面的环境与资源保护行政主管部门在行使行政职权中侵犯或影响相对人合法权益时，相对人也可依据相关行政法规寻求救济。由此中国有行政许可法、行政处罚法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法等有关条款也成为环境与资源保护法律体系组成部分。

③刑事法律中：各国用刑罚手段保护环境与资源逐渐成为共同做法。中国刑法第六章第六节设有“破坏环境资源保护罪”。

④其他：如公司法、证券法中的环境与资源保护条款也是环境与资源保护法律体系的组成部分。

（4）环境与资源保护行政法规是指国务院依据宪法和法律、按照法定权限和程序制定的有关环境与资源保护的规范性文件。根据立法法，其效力仅次于宪法和法律。依据立法法，有下列情形之一的，可以制定环境与资源保护行政法规：一是为执行环境与资源保护法律的规定需要制定行政法规的事项；二是宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。

中国环境与资源保护领域分型的行政法规如：建设项目环境保护管理条例、废弃电器电子产品回收处理管理条例、防治船舶污染海洋环境管理条例、规划环境影响评价条例、放射性物品运输安全监督管理条例、民用建筑节能条例、公共机构节能条例等。

（5）环境与资源保护部门规章是指由享有环境与资源保护监督管理职权的国务院各部门根据法律或国务院行政法规、决定、命令，在本部门职权范围内制定的有关环境与资源保护的规范性文件。

环境保护部、国土资源部、国家海洋局等已经单独或联合发布了大量的环境与资源保护规章，如环境影响评价公共参与暂行办法、环境信息公开八法（试行）、环境行政处罚办法、建设项目环境保护设施竣工验收管理规定、电磁辐射环境保护管理办法、环境信访办法等。（6）环境与资源保护地方性法规与规章在保持国家环

境与资源保护法制统一的前提下，各地方制定了大量的有关环境污染防治、资源与生态保护的地方法规与规章。（7）有关环境与资源保护司法解释司法解释是最高法院和最高检察院依照法定程序分别就法律的具体适用做出的解释。如最高法《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、最高检《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》

（8）对中国生效的国际环境条约和公约对中国影响较大的有防治海洋石油污染国际公约、捕鱼与养护公海生物资源公约、国际捕鲸管制公约、东南亚及太平洋植物保护协定、南极条约、国际油污损害民事责任公约、世界文化和自然遗产保护公约、防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染公约、保护臭氧层维也纳公约、控制危险废物越境转移基础值得巴塞尔公约、联合国气候变化框架公约、生物多样性公约等。

第三节环境与资源保护法律关系

1.环境与资源保护法律关系，指受法律调整的环境利用行为主体之间发生的具有权利义务内容的环境利用关系。

特征：①是具有多重牵连性质的法律关系。②以人类平等利用环境的权利义务为主要内容。③是结合并体现自然生态规律的人类意志。

2.环境与资源保护法律关的主体及其权利义务

（1）公众及其环境权益

①公众，一般包括公民（自然人）和由公民组成的团体。

②中国公众的环境权益与环境保护义务

公众环境权益内容：优美、舒适环境享受权；开发利用环境决策与行为知悉权；开发利用环境决策建言权；监督开发利用环境行为及其检举和控告权；环境权益侵害救济请求权。

公民的环境保护义务：关心和保护环境的一般义务；忍受一定限度环境污染或生态破坏的特别义务。

（2）企业及其开发利用环境的权利和义务

①一般权利与义务：开发利用自然资源的权利与义务；利用环境容量排污的权利与义务。

②企业的环境社会责任

法律意义上的企业环境责任，指企业违反环境与资源保护法上的强制性规定所应承担的不利法律后果。

企业的环境社会责任，则是指实施开发利用环境行为的企业作为一类社会群体对社会以及其他公众承担的除强制性法律规范外的环境保护义务。

企业的环境社会责任的表现：通过环境质量体系认证或获得绿色标签认定；推行清洁生产；主动对外宣示

企业环境保护守则。

（3）政府及主管部门的监管职能

①20世纪70年代,以后西方国家除大量制定防止环境污染和生态破坏的法律外，还设立高级别专门环境行政机关。其宗旨和职能是专门针对环境问题采取各种对策。如美国1970年成立的联邦环保署；1971年日本的环境厅（现为环境省）。目前西方国家环境行政机构的基本格局是一种以环境部或环境行政机关的专门环境行政为中心，以关联行政机关的个别环境行政为辅佐的协同模式。

②中国各级政府的环境与资源保护职能

a对环境与资源的保护和管理，既是对国家财产的保护，也是对公众环境权益的保护。

b环境保护是中国的一项基本国策。

c建设资源节约型和环境友好型社会是政府的重要目标。

d建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远发展大计。

③中国的环境保护行政管理机构

中央政府实行环保部门统一监督管理与其他相关部门分工负责管理的体制。

国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工

作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

④政府实施环境与资源保护管理的手段

a行使环境与资源保护行政管理权：开发利用环境资源的决策权；开发利用环境资源及相关细微的许可权（审批权）；开发利用环境资源的监督管理权；规章制定权、行政强制权与行政处罚权。

b代表国家对环境与资源损害行使民事索赔权。

3.环境与资源保护法律关的客体，指权利主体的权利义务所指向的对象。

（1）环境利用行为即环境与资源保护法律关系主体从事的、由立法所确认的对环境有影响的行为，包括积极的作为和消极的不作为。

构成要件：第一，环境利用的主体是人（自然人和法律拟制的人）；第二，行为在主观上是为了满足人的生存与

发展需要；第三，行为的结果是获取环境要素或从环境要素中谋取利益。

①本能利用行为。指行为人在自然状态下为了生存繁殖、适应环境变化所进行的利用和改变环境的活动。

②开发利用行为。指行为人为牟取环境容量与自然资源的经济利益为目的，向环境排放废弃物质与能量或者开发自然资源等利用和改变环境的活动。

a环境容量利用行为，指经行政机关许可的特定主体（企业）为牟取经济利益而利用环境容量想环境排放污染物或抛弃废弃物的行为。

b自然资源利用行为，指经行政机关许可的特定主体（企业）为牟取经济利益而从环境要素中获取利益的行为。（2）客观现实的物质财富、非物质财富与环境功能

客观现实的物质财富，是指权利人可以主张的、应当受到法律保护的环境要素极其自然性状。

第三章环境与资源保护法的基本原则与基本制度

第一节基本原则和基本制度概述

1．环境与资源保护法的基本原则，指能够反映环境与资源保护法的本质、体现环境与资源保护法的精神、贯穿于环境与资源保护法始终并能指导环境与资源保护立法、执法和司法的法律规范。

（1）确定我国环境与资源保护法基本原则的依据：

①环境与资源保护法的基本原则应当具有法律规范特性；

②环境与资源保护法的目的不能等同于环境与资源保护法的基本原则，基本原则属于较抽象的法律规范，而目的属于具体和直接的法律规范；

③环境与资源保护法的基本原则必须是环境与资源保护法的特有原则，与其他部门法共有的原则不能成为环境与资源保护法的基本原则；

④环境与资源保护法的基本原则应当贯穿于整个环境与资源保护法规范之中，并具有指导与纲领作用；

⑤环境与资源保护法的基本原则应该内容明确、具有可操作性。战略性、宣示性口号不宜直接作为环境与资源保护法的原则。

2.环境与资源保护法的基本制度，指按照环境与资源保护立法的目的和基本原则确立的、具体表现并普遍适用于环境与资源保护法各个领域的法律规范的总称。

环境与资源保护法的特别制度，是指在各单项环境与资源保护立法中为实现立法目的二确立的具有领域性、针对性和特殊性的法律规范的总称。

（1）确定我国环境与资源保护法基本制度的依据：第一，具体体现环境与资源保护法的基本原则。

第二，具体反映环境与资源保护法律的共通性和本质性的法律措施。

第三，依据基本国情和社会经济发展水平，通过对法的“立、改、废”逐步完善。

（2）基本制度包括：环境标准制度、环境与资源保护规划制度、环境费制度、环境影响评价制度、治理、恢复与补救制度。

3.《环境保护法》与基本原则和基本制度的关系

（1）与基本原则的关系：各国对基本原则作出明确规定的一般是综合性环境保护法或者环境法典的总则部分，而环境与资源保护单项法律一般不对基本原则做明文宣示，而是通过具体规定隐晦地表示出基本原则的指导性及从属性。

（2）与基本制度的关系：

第一，《环境保护法》初步确立和完善了环境与资源保护的基本制度体系。如环境标准制度、环境与资源保护规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等即是。第二，《环境保护法》所确立得环境与资源保护基本制度，为单项环境与资源保护法律确立特别制度奠定了基础。第三，有些环境与资源保护特别制度还可以通过修订《环境保护法》而上升为环境与资源保护基本制度。