论“一事不再罚”原则的适用

论“一事不再罚”原则的适用

【摘要】“一事不再罚”原则是行政法领域中的重要原则，其重要性见于行政处罚法关于行政处罚法定原则、公开公正原则、处罚与教育相结合原则、一事不再罚款的适用规则等规定都从各自角度体现了一事不再罚的精神。

【关键词】一事同一违法行为再罚法理价值行政权目的适用

论“一事不再罚”之适用，须以明其义为先，而后论其适用，不明就里不足以用其至极，于国于民百害而无一利，于古于今贻害无穷。

一、“一事不再罚”原则的内涵和外延

我国《行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，这就是我国法律对“一事不再罚”原则的书面表述。那么，这一原则究竟起源于何处呢？对此，外国学者有两种观点：一是认为其是由古罗马共和国时期的“一事不再理”原则演变而来；二是认为“一事不再罚”源于美国《宪法修正案》第五条的“双重处罚禁止”规定，这条规定后来被德国的《基本法》和日本《宪法》所继受，就笔者本人观点，更加赞同第二种观点。

“一事不再罚”原则的外延可以理解为：⑴同一行政主体对同一违法行为不能给予两次以上的处罚，即不能重复处罚；但同一行政主体可以给予两种不同类型的处罚；不同行政主体对同一违法行为不能给予两次以上的罚款。⑵在构成犯罪时，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，但行政机关不能再给予人身自由的处罚。⑶违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或有期徒刑时，行政机关已经给予行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。①

二、学界关于“一事不再罚”原则的学说

我国行政法学界对“一事不再罚”原则的争议主要集中在两方面，一是对“一事”的理解，即什么是同一违法行为，二是对“再罚”的理解，即什么样的两种行政处罚行为构成“再罚”，什么样的两种行政处罚行为不算作“再罚”。

目前，对于“一事”的理解，学界现有学说基本如下：（一）法规构成说，即认为一违法行为违反了一类同一性质的法律法规即构成“一事”；对同一行为被不同性质法律法规规制的构成法条竞合，由最先处罚的机关行使罚款处罚权。

（二）四要件构成说，即认为行政违法行为的构成应类同于刑法的犯罪构成，一个行政违法行为的构成应包括主体、主观方面、客体、客观方面。（三）三要件构成说，即认为行政违法行为应由主体、客体、客观方面构成。（四）二要件构成说，即其认为主体和客观方面是构成同一违法行为的两个必要要件，而客体和主观方面只是作为选择要件。②在此有必要特别指出比较有影响力的浙江大学朱新力教授的观点，他认为，“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法律规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实③，朱新力教授的观点比较偏向于“二要件构成说”。

笔者更加赞同“三要件构成说”，“一事不再罚”应该表现为，一系列违法行为只要是同一当事人所为，并是在相当的时间内持续发生且期间不曾终止的，损害的是同一性质的社会关系的，就应当算作同一违法行为，只能就一种性质的处罚给予一次，但是，可以给予两种不同性质的处罚。以经典案例——超载货车被交警查获案为例，一超载货车在路口一被交警甲查获，该交警对其进行罚款但并未要求其卸载超载货物；货车行至路口二时，又被交警乙查获，继而对其进行罚款，在此案中，货车实质上只存在一个违法行为，因为行为主体都是货车（货车司机），客体都是因超载而损害的社会关系，客观方面都是超载行为已然存在，并且两次被罚款的行为是持续发生的，所以应该看作是货车因同一违法行为而受到两次罚款，或说不同行政机关（两地交警）均对同一违法行为做出了相同性质的行政处罚，因此理论上在这两次行政处罚行为其中有一次是不合法的，行政相对人可以请求法律救济。

另外，该原则的另一个争议点——对“再罚”的理解，理论界分为两种观点，一是认为对于两次罚款的行政处罚行为是坚决不允许的，但是不禁止两种不同的处罚方法；而是认为，“不再罚”中的“罚”的理解应当认为是不能给予目的相同的两次处罚。④

对此，笔者观点同于上文对“一事不再罚”原则外延的三点界定。依然是以“超载货车被交警查获案”为例，根据“一事不再罚”及“重罚吸收轻罚”原则，假设超载行为应该处以100~200元罚款，第一次交警处以150元罚款并实收之，第二次交警处以200元罚款，此时，交警应该且只能收缴50元罚款，因为200元罚款中有150元被第一次罚款折抵了，这样即使存在两种性质相同的行政处罚，

但是并不违反“一事不再罚”原则，这样符合上文对“一事不再罚”原则外延的第三点界定。

三、“一事不再罚”原则的价值

“一事不再罚”作为行政处罚的原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行政相对人的合法权益。其法律意义表现在：首先，这一原则确保出发决定的公平。法律意义上，它确保了行政相对人不会出现因同一违法行为而遭受重复处罚的不公平现象；其次，这一原则体现了行政处罚的威严性和明确性。一事不再罚原则通过对行政相对人权益的限制和剥夺，使其在做出违法行为时受到适当的处罚，以此维护法律的严肃性；再次，这一原则对可以对行政处罚权的滥用进行有效地监控。行政处罚者首先是执法者，执法者知法懂法，理解处罚的意义不在于“罚”而在于“教”，所以，这一原则对于执法者来说，其自身就是一条准绳。

从法理上说，“一事不再罚”存在的主要理由如下：第一，行政法生活安定的需要。实体正义的实现固然是行政处罚的价值之一，但此价值并不是绝对的首位价值。为了在实体上对违法相对人进行相当的制裁而不断开启处罚程序必然导致民众对法行为可预测性的丧失，导致行政法安定生活的恐惧，导致公众丧失对国家决定权威的尊重和服从，所以，一事不再罚原则在及时终结程序方面存在非常积极的意义。第二，对价和比例的要求。基于公民人格自由和人性尊严的发展，相对人基于违法的行为已受国家处罚相当于个人为自身错误已经付出代价，从对价原理和平衡功能出发，国家不应再次启动处罚程序，否则个人必成为国家权力鱼肉的客体，现代法治推崇的人权必遭至蹂躏。第三，诚实信用和信赖保护的需要。诚实信用原为私法领域的一项道德性准则，它以多数人主观形成的客观善意为基准，在当事人利益不均衡时发挥衡平作用。⑤

另外，从行政权目的的角度论，行政法的本质就是行政权力与公民权利的平衡法。行政法既要维护公共利益和秩序，又要保公民权不受行政权的侵犯、干扰。行政权的行使目的应当以保障公共利益、维持社会秩序为皈依，行政处罚行为“应当被看做是政府在公众参与下所做的为社会提供安定秩序的服务行为”，所以，行政处罚的根本目的是有效地终结违法状态，尽快恢复被侵犯的社会秩序，同时警示潜在的秩序违反者。⑥但权力的本性是一种支配力量，具有强制性，行政权

在具体运用时，或者由于客观复杂因素的影响，或者由于公务员才智和认识能力的局限，或者更严重地，由于公务人员职业道德和品行上的缺陷，行政权行使的失误或权力的故意滥用都在所难免。

因此，一事不再罚原则的价值目标在以下两个方面的意义尤为重要，一是对可能膨胀的公权力——行政权进行约束来保障公民个人权利的行使；二是使行政活动具有较高的效率。

四、“一事不再罚”原则的现实适用

以下攫取几则案例来说明“一事不再罚”原则在现实生活中的应用。

案例一：某年3月5日，丽水市城管执法局城南分局对大洋路某商家跨门经营的违章行为进行了调查。经过调查取证，确认违法事实成立。依据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十三条第一款“沿街和广场周边的经营者不得擅自超出门、窗进行店外经营、作业或者展示商品”和“违反第一款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对违反本条第一款规定的行为，可以处100元以上1000元以下罚款”的规定，对该商家下达了行政处罚决定书，处以200元罚款，并责令立即改正违法行为。商家当即改正了违法行为。当天下午，执法人员再次进行巡视检查时，发现该商家在同一地点再次摆出了同样的占道物品。为了确保整治效果，执法人员决定再次取证，对该商家重新进行行政处罚。但商家拒绝配合，而且就这一执法行为是否违反了“一事不再罚”的原则存有争议。

笔者认为，该商家的第一次违法行为已经整改，应该认定为行为终止，再次发现的违法行为，属于连续行为，不是持续行为，应该进行另案处理，重新进行取证，履行新的法律程序，可以实施行政处罚，不违反我国《行政处罚法》第二十四条规定，也不违反“一事不再罚”的原则。如果违章行为人对第一次的行政处罚拒绝整改而继续为之，则属持续行为，就不能再次进行罚款，否则就违反了“一事不再罚”原则。

案例二：2005年3月9日下午，原告李某等四人在某大酒店一房间内利用自动麻将桌进行赌博，被被告某县公安局当场抓获。3月14日，被告对原告李某等四人分别裁决拘留五日并处三千元罚款。后原告不服，于5月8日向市公安局申请复议，因被告违反法定程序，先执行罚款后作出裁决，该行政处罚决定被市公安局撤销，并责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。6月1日，被

告在退还了原告三千元罚款后，向原告履行了处罚前的告知义务，并于当日作出公安行政处罚决定，对原告裁决拘留五日并处罚款三千元，该处罚已执行完毕。原告李某仍不服，又向市公安局申请复议，市公安局作出维持某县公安局公安行政处罚决定的行政复议决定，原告遂诉至法院。庭审中，原、被告在被告作出的处罚是否违反“一事不再罚”原则、被告作出与原处罚决定完全相同的处罚是否违法两方面产生争议。

笔者认为，被告前后虽然对同一违法行为给予过两次行政处罚，但是并未违反“一事不再罚”原则，因为“一事不再罚”中的“不再罚”内含了之前一个行政处罚已然生效后，行政机关再给予相同性质的行政处罚，而本案中，前一个行政处罚被撤销了，则其自始无效，“一事不再罚”原则允许性质相同而效力相悖的两个行政处罚行为存在，所以并未违反“一事不再罚”原则。

由此可窥斑见豹，由于对“一事不再罚”的含义不明，导致现实适用中产生许许多多争议与麻烦，由此也大大增加了行政行为的成本，降低了行政机关的效率，甚至影响了政府及行政机关的威信和法律的威严。

五、“一事不再罚”原则的例外

“一事不再罚”不是一个恒定的法律原则，适用或不适用之，要从同一违法行为侵犯行政管理秩序的具体情况进行具体分析，才能作出准确的判断。例如：（一）多个行为违反了同一种行政法规范的，可以由行政机关分别裁决、合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用“一事不再罚”原则。（二）行为人实施的违法行为，看似一个违法行为，实际上是同时或连续发生了数个违法行为，侵犯了不同的行政法律规范，或多次侵犯了同一行政法律规范。这本身就应是两个或两个以上的违法行为，不能适用“一事不再罚”原则。（三）一个行为同时违反行政法规范、刑法规范，应由有权机关依照各自不同性质的法律规范实行处罚。这两种处罚的性质、依据和功能都不一样，相互间不能代替也不能免除，这种“双罚制”也不适用“一事不再罚”原则。（四）行政行为的换罚或者易科。在某些具体的行政法律中，规定行政机关对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行或者无法达到法律效果的情况下，行政机关可以改用另外一种形式的行政处罚，以便有效地制裁违法行为，这种“因地制宜、因事制宜、因时制宜”的合法转处情形也不属于“一事不再罚”的范围。（五）执行罚与行政处罚的并

处。执行罚又称强制金，是指当义务人逾期拒不履行义务时行政机关按义务人拖延履行的期限，按日反复加重义务人新的金钱给付义务，促使义务人自己履行义务的一种行政强制执行方式。当行为人被行政处罚后，又拒不履行处罚决定所设定的义务，行政机关可依法再处以罚款以强制其履行被处罚的义务。即是说行政处罚与执行罚可以对违法者同时适用，而不受“一事不再罚”原则的限制。⑦

六、结语

“一事不再罚”原则一直是我国行政法学界里面的热点讨论问题，由于我国的行政法学界对此尚未形成“通说”观点，以及法律并没有相关的确定性的“一事不再罚”原则的具体含义，所以在原则的现实适用过程中，一直存在诸多问题，因此，我们有必要对“一事不再罚”原则涵义及适用进行分析、理解。

【注释】

①马怀德，《行政法与行政诉讼法》（第二版）第146页，中国政法大学出版社；

②刘中杰，《一事不再罚原则的“一事”再思考——以行政权目的为视野》，《学理论》杂志2010年第17期；

③朱新力，《论一事不再罚原则》，《法学》杂志2001年11期

④王星云，《浅谈一事不再罚原则的界定》，《企业导报》杂志2012年第10期；

⑤百度百科对“一事不再罚”原则的解释；

⑥刘中杰，《一事不再罚原则的“一事”再思考——以行政权目的为视野》，《学理论》杂志2010年第17期；

⑦朱新力，《论一事不再罚原则》，《法学》杂志2001年11期。