应对雾霾外部性

应对雾霾外部性

——我们在行动

摘要：外部效应是指在实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是

有害的。而毋庸置疑，雾霾带给我们的外部效应多数是负向的，当务之急

就是要采取行动，可面对这棘手的情况，我们又该如何应对呢？本文将从

雾霾的现状及原因，外部性的解决措施，政府、政党、利益集团的行为特

征以及公众应该承担的责任来阐述面对雾霾，我们在行动。

关键词：雾霾外部性

一、雾霾的现状及原因

雾霾的天气主要是发展方式粗放、产业结构和能源结构不尽合理造成的。根据专家的分析，雾霾天气有以下原因造成，工业的发展如：发电厂、炼钢铁、化工、北方冬天取暖热电厂等都是燃烧煤炭和天然气的，是造成

雾霾天气一个原因；各种车辆尾气的排放、各种船只废弃的排放、各种餐

馆燃烧气体的排放及家庭做饭燃气的排放等，总结在一起就是燃烧气体的

排放，如果我们从根本上解决问题，我们就能彻底解决雾霾天气，昔年伦

敦烟雾事件、美国光化学污染事件的始作俑者就是煤的大量使用。目前我

国能源结构中煤炭占65%以上。欲要解决雾霾问题，必须要减少污染能源的使用率。

美国大力发展生物能，发展生物电站并利用生物能化工来替代成品油。日本的清洁能源利用率较法、韩低，但其国依然环保，因其林木覆盖率达68.5%，环境的自净化能力强。德国不自己生产太阳能电池板而进口，因

在目前的科技下，生产太阳能板消耗的能源比其使用寿命所能转化的能量

还要多，太阳能发电目前是污染又昂贵，只起到把污染转移的作用。

法国以核能为主要能源。世界科技至今日，核电站已应用了是第四代

技术，核能的安全利用技术早已成熟。世界上的发达国家，美、法、日、

韩等国都大量应用了核能。最发达的美国，核电应用量也最多；最令人向

往的法国，核电利用率最大；韩国的核能利用率仅次于法国，为世界第二，

日本的核能利用率也较高；日、韩的迅速发达，很大部分原因是因为日、

韩重视核能的应用。

实际上采取这么多措施的最终目的是解决空气质量改善的问题，第一

是减煤，第二是控车，控车实际上是减少石油的消耗，第三是降尘，如果

把这几个措施实施到位，空气质量会得到改善。

中国还是一个发展中国家，现在正处在工业化、城镇化、现代化的过

程中，正是爬坡阶段，我们面临发展经济、消除贫困、改善民生、保护环境、应对气候变化的多种挑战，困难还是比较大的。但是我们现在还是有

信心来解决问题。解决困难主要是依法管理环境，应对气候变化。现在有

法不依、执法不严、违法不究的问题还是比较严重，今后要严格执法。第

二要靠技术创新，所以要发展经济，还要保护环境，除了执法之外还有很

重要的是技术创新，只有通过绿色、低碳、循环发展的技术，才能真正解

决我们面临的挑战。我们要统筹国际国内两个大局来面对多重挑战，既要

依法管理环境、应对气候变化，又要积极技术创新，加强国际合作，无论

是区域合作，还是全球气候变化的合作，这一点是至关重要的。

二、雾霾外部性的解决措施

1.我国政府的行动

40多年来，中国领导决策层提出了许多先进的发展理念，但是这些发展战略多数只停留在理念层面上，停留在文字上和口头上，很少见诸行动。中国在经济发展的总体战略上，长期没有摆脱过度追求增长速度的观念，

没有注意解决经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系。

我们现在主要是用行政命令的方式来治污，就是对污染严重的企业采

取限时、停业或者关闭。其次就是政府进行环保宣传、说服和教育等，这

种方式没有刚性约束，主要看企业的自觉性，效果堪忧。

其实主要在于政府，企业不可能主动去保护和治理环境，但光靠政府

说教也不行，政府必须履行其责任，通过规章制度和严格的措施来约束和

控制企业排污行为，否则根本没用。

政府应大力实施节约优先战略，从生产和消费两方面着手，加快推进

重点领域和单位节能工程，推广节能发电调度办法，提高能源利用效率，

以较少的能源消耗促进经济社会较快发展。

李克强表示中国当前要开工一批重大项目。要在采用国际最高安全标准、确保安全的前提下，适时在东部沿海地区启动新的核电重点项目建设。在做好生态保护和移民安置的基础上，有序开工合理的水电项目。加强风能、太阳能发电基地和配套电力送出工程建设。发展远距离大容量输电技术。

调整能源结构，关键要推进能源体制改革。要放开竞争性业务，鼓励

各类投资主体有序进入能源开发领域公平竞争。积极推进清费立税，深化

煤炭资源税改革。

中国将通过进一步加快发展核电和水电来改变以煤为主的能源供应模式。相比于此前对新能源的补贴，官方未来应更注重提升传统能源的成本，“如果煤炭的使用成本上去了，新能源的发展机会自然而然也就会出现”。

虽然认为能源结构调整以及配套改革的推进已经迫在眉睫，但是，中

国能源转型不能走极端，必须立足国内，以我为主，相关的转变都以确保

能源安全为前提。

要摆脱对煤炭的依赖并采取多元化能源战略还需要时间。毕竟没有任

何一种能源可以说一上来就把其他能源给替代了。除了发展清洁能源，如

何推动煤炭更清洁化的利用也是中国治理雾霾需要解决的问题。

2.西方国家的解决措施

国外治理大气污染的公共政策经验大致包括三个方面。第一，制定完

善的大气污染防治法律体系，如英国先后颁布了专门针对大气污染的《清

洁空气法》等，构成了完善的大气防治法律体系。第二，制定并适时修订

大气污染物的种类和排放标准，多种形式保障大气污染防治的资金来源，

重视大气污染的成本分摊和消化。第三，加强城市、交通等领域的排放管理，重视城市绿地建设和管理，以有效地置换城市空气，控制蔓延。

美、法、德、日都是环境好又发达的国家。美国大力发展使用生物能，法国以发展利用核能为主，日本的林木覆盖率为世界大国之最，德国花重

金购买太阳能电池板使得国内变的环保。

美国20世纪50年代，美国多地都发生过严重的大气污染事件。为此，美国采取了很多措施：美国环保署针对发电站、汽车等微小颗粒物排放源

发布了规范和指导，其中包括对公共汽车和轻型卡车使用清洁能源，减少

排放；对柴油发动机执行多层次的废气排放标准，要求发动机生产商制造

符合先进排放控制标准的产品，从而使废气排放减少90%以上。根据美国“清洁空气法案”，美环保署对PM2.5、臭氧层、二氧化硫、二氧化氮等

空气中主要污染物进行监测。美国于1970年颁布《洁净空气法》，此后，尤其是进入上世纪90年代后，洛杉矶还采取了大量的治理措施。首先，在洛杉矶市出售的汽车必须是“清洁的”，而且要求1994年以后出售的汽车全部安装“行驶诊断系统”，让超标车辆及时脱离排污状态和接受维修。

同时，洛杉矶市采取了包括增加停车收费等多种方式，鼓励多人合乘

一辆汽车，减少公路上的实际行驶量和尾气排放。政府还通过低息贷款和

补贴的方式鼓励人们尝试使用清洁燃料的汽车。

日本东京日本东京也曾工业污染十分严重。1949年，东京出台了《东京都工厂公害防止条例》，成为日本最早开始对公害问题采取对策的城市。东京都政府从1958年开始就曾制定东京圈基本规划，每一次规划都对产业结构的调整方向、各产业的发展战略、产业地区布局等作出详细规定。同时，鼓励企业采用先进的清洁生产工艺和技术，构建循环经济体系，大力

发展轨道交通，兴建屋顶花园和墙上“草坪”吸附空中粉尘，建立公众参

与机制，营造重视环保的氛围。

伦敦和洛杉矶这些英美国家的大都市，也曾深受空气污染的毒害。这

些昔日的污染城市的经验是多管齐下，科学标准、立法保障、民众监督……一个都不能少。

经过多年努力，欧盟成员国目前空气中可吸入颗粒物还是比2000年减少了15%。欧盟各国在改善空气质量方面也是各显其能。如德国一些城市采取了“环保贴”措施，即根据汽车的可吸入颗粒物排放情况，在车玻璃

贴上不同颜色的“环保贴”。同时把城区分成4个不同区域，竖起标牌标

明贴有何种颜色“环保贴”的车辆可以通行，违规者将被罚款40欧元。

三、政府、政党、利益集团的行为特征、原因及应对措施

1.政府

政府之责在统筹。优化城市布局，科学划分区域职能，摈弃以恶化环

境的巨大代价谋取短期利益。实际上，治理雾霾，涉及到城市规划、环境

养育、工业、建设、机动车等诸多方面，这也就意味着治理雾霾需要多方

面的利益调整。利益调整的平衡，空气清洁的战略化，不仅需要政府决心

和力度，更需要强化法治。法治是最有力的利益调节者和行为纠偏者。伦

敦除掉“雾都”之名，《清洁空气法案》起了重要作用。北京作为首善之区，理当带头。

雾霾考验政府治理能力，当前大气污染呈现频率高、复合型等新特点，表现在：区域性污染愈演愈烈、污染影响因素日益复杂，持续时间长。为

应对和治理雾霾，国家和各地政府都开始积极行动。2013年9月12日国

务院发布《大气污染防治行动计划》，体现了着力改善环境、保障公众健

康权益的坚定决心。2014年1月7日，国家环保部与全国31个省(区、市)签署了《大气污染防治目标责任书》，其中的《大气污染防治行动计划》

特别强调，地方政府是大气污染防治的责任主体。2014年31个省份政府

报告中，29个省份均提到了大气污染治理，作为雾霾重灾区，北京、河北还首次将PM2.5年均浓度下降目标列入政府工作报告，分别为5%左右和4%。

“下决心解决好关系群众切身利益的大气、水、土壤等突出环境污染问题，用实际行动让人民看到希望。”今年的政府工作报告，对社会广泛

关注的环境污染问题也给予了积极回应。

治理雾霾，考验的是政府的治理体系和治理能力，这其中一定需要公

民参与、社会协作。在这个过程中，个体一方的吐槽与情绪发泄在所难免，一个有责任有担当的政府部门，它一定会大度地将公民的吐槽和情绪发泄

当作治霾的动力。绿色生活人人都向往，只不过单靠民众个体“绿色生活”，还远远驱不走阴沉沉的雾霾。

整治大气环境的决心和意志。第一，治理雾霾不能受经济周期影响，

投入必须有保证，项目审批不能放松，需要始终如一的坚持和法规执行力。实际工作中确实存在着个别地区在经济下行的压力下放松对项目和企业的

管制而造成环境与生态滑坡的现象。第二，处置违规企业需要和诸如停水、停电、停贷等规则相衔接，才具有实际的可操作性。大气环境的行业标准

不能被操纵，更不能以垄断企业为标准，而必须要有公共标准。第三，大

气环境治理要实行网格化管理，将指标分解到街镇、村和企业。要像处理

安全生产事故那样治理雾霾，对责任单位和个人该曝光就曝光，该法办就

法办。

明晰工作界面和责任。第一，加强雾霾监测和来源分析，为治霾工作

提供科学依据。“三监联动”即监测、监管、监察联动很重要。各地雾霾

成因有差异，治理工作的重点会有不同，特别是雾霾的区域性特点明显，

各地雾霾监测与研究部门要通力合作，确认区域性雾霾的主要根源。第二，强化部门与区域间的合作与协调。按法律分工，很多部门都有相应职能，

但在实际工作中却互相推诿，区域间合作则面临更多困难。最近华北和长

三角个地区已开始合作行动，希望地方政府之间的合作从治理雾霾开始形

成习惯。第三，雾霾治理的指标体系应科学专业，并且可解释，避免下级

因无法描述而担责从而失去动力。杜绝任何数据只要进入考核就失真的现象，要处罚雾霾治理中各种数据造假行为，以免政策应对出现偏差。第四，奥运会、世博会期间的治理雾霾的经验应该得到很好的推广。奥运会、世

博会期间空气的优良质量既提供了治霾目标，也提供了有效经验，特别是

可根据当时的做法倒推霾的成因，为监测数据分析提供佐证。

重视企业生存和发展困难的解决，重视雾霾治理的成本分摊和消化。

很多企业完全按当前大气治理标准，如果没有补贴很难经营下去。例如使

用天然气的锅炉成本太高，多数企业承受不起只能关掉。一些企业高耗能

高污染，要生存下来，就需要在产品开发应用上提升，升级技能，对此政

府应有明确的政策支持。

引导公众有序参与。第一，高度重视公众因雾霾焦虑，以防由此引发

的社会事件。治理雾霾需要公众积极参与，但要引导公众懂监管、会监管。雾霾等频繁出现的恶劣天气，使公众的神经变得敏感和脆弱。随之而来的，是公众对政府决策的不满、对投资项目的担忧、对大气污染的恐惧。焦虑

之后，是公众对环保等社会公共事务的参与欲望、诉求表达和可能更多的

无理由反对，需要予以警觉。第二，推进社会共识行动。建议在每年6月

5日世界环境日开展“每个人自己就是污染源”等活动，鼓励公众自查自纠，比如举报机动车尾气冒烟和泊车后长时间不熄火等现象。只有公众积

极有效的参与，才会有治理雾霾的广泛而深厚的社会基础。第三，防止因

某些信息传播，加深公众恐慌现象的发生。对科技工作者发布的可能引起

公众误解的有关科研成果，政府应主动沟通求证，及时发布引导信息。第四，打击对企业要挟、讹诈等行为。如以某某协会、环保组织为借口，推

销各种产品，遭到企业拒绝购买后，竟然散布企业严重污染危及人体的谣言，蛊惑公众。对这类行为必须及时查处，以保护企业合法权益，保障社

会心理稳定。

加强治理雾霾的生态基础设施建设。第一，不能只强调传统的基础设

施建设，而忽视对自然的水、自然的风道、栖息地、绿地等生态的基础设

施建设。绿化既要解决景观问题，更要强调清洁空气、调节气候等生态意义，应走出有绿化无生态的误区。第二，农业农村是治理雾霾的生态屏障，一旦遇到大气污染，会形成一定面积的缓冲地带。在城镇化建设中要研究

如何保卫农村和农业，不让农村消失，具有经济、文化、生态等多方面的

重要意义。第三，大气环境和生态问题与规划高度相关。必须强调，规划

落后于发展是政府失职行为;发展超越规划，尤其是超越规划的核心原则或底线，是违反法规的行为，要追究责任，因为规划是经过人大或上级政府

批准的。

总之，大气治理是国家治理体系和治理能力现代化的试金石。只有法

规管、党政管、公众管、媒体管、协会管，齐抓共管，才能实现从管理到

治理的转变。

2.政党

对于我国这样一党执政，多党合作的情况，治理雾霾倒是没有太大争议，主要是中国共产党进行统筹领导，报请全国人大审议通过。

习李政党疾风骤雨的反腐和改革为国家带来新气象，重拾依法治国的

理念更为恢复司法有效性提供了想象空间。习近平先生更是在意识形态领

域提出了实现“中国梦”，这风乍起，吹皱一池春水。

3.利益集团

企业等利益集团之责在履行公共义务。国产油品质如何？脱硫率如何

保障？油品有没有改善空间？户外作业是否遵循环保规定？真相不能藏之

柜中，而需要公之于众。治污减排、空气清洁是最典型的涉及所有人的公

共事务，因此，一方面需要对排污企业施以重典，另一方面需要跳出一般

商业运作规范，实行政府信息公开式的强制性信息公开标准。只有信息公开，才能解释公众之惑，企业才会更具有公共义务意识，从而成为治污的

一致行动人。

改革既得利益集团也是治理雾霾的一大关键。但是实在是太难了。

改革开放不久，中央就提出了转变经济增长方式，但这些年进展并不大。因为现在改革权掌握在既得利益集团的手里，很多重点大型企业都在

他们的利益范围之内。要是改的话，钱就不能往自己腰包里装了，得拿出

来治理环境，谁也吧愿意。只要牵扯到自身利益，触动利益比触动灵魂还

要难。各级政府眼里只有GDP，它们和企业都不愿损失自身能得到的最大

化利益。

想要改变环境污染的现状，决心、勇气、办法和措施，一样都不能少，改革必须要动真格了，向既得利益者开刀，政府必须履行其应尽的责任。

四、公众应承担的责任

个人之责在强化环保意识。我们每个人都既是环境的消费者，也是环

境恶化的成本支付者。在这方面，无人可置身事外。改善空气环境的最终

出路，就在于公民治理。公民治理，既包括良好环保习惯的养成，也意味

着对于环保的积极参与。个人环保意识越强，企业的外部监督就越大，政

府治污能力也就越强。环境保护，离不开超出利益盘算的社会合力。

1.可以尝试着改改生活方式

选择步行出行的人眼见多了起来，还有自行车。“很多时候，不一定

非要开车。”在记者的随机街访中，很多人都不认同开车，都认为过多的

车辆在造成拥堵的同时，也会排放更多的尾气，从而加剧空气质量的恶化。

且要减少无效出行。“市民出行一定要有规划，少跑冤枉路。当然，

政府部门、服务行业也应该提高服务意识，能一次办结的就不要让人一趟

一趟跑。”“随着城市智慧化水平的提高，相信以往很多必须要跑的路，

都可以省掉。”“作为一个平原城市，理想的出行方式应该是发达的公共

交通，辅以自行车、步行这样的通行方式。至于家庭轿车，不妨用在郊游

或者区际之间的交通上面。”

事实上，这样的意见正在成为一种社会共识。环保公益人士的倡导之外，政府也在大力发展公共交通，提倡低碳出行、绿色发展，尤其是发布

霾预警时倡导市民多选乘公共交通工具。

2.可以积极主动参与公共治理

作为个体的公民，也可能主动参与雾霾的公共治理。这一点，随着社

会文明程度的提高，也越来越为人们所接受。河北科技大学环境科学与工

程学院副院长郭斌如是表示。“人民战争”的提法十分符合目前的形势。

这是因为，具体的民众不仅仅是环境的接受者，也是资源的消费者和污染

的制造者。尽管政府有责任、有义务代表民众转变发展方式，但公民也没

有理由置身事外。

面对民众日渐高涨的治理雾霾呼声，政府也正在拿出积极的举措。比如，污染企业搬迁，产业转型升级等等。“雾霾的形成，污染物排放应放

在第一位。“公民可以积极、及时举报污染源，同时，也要踊跃献计献策，提高政府治理雾霾的技术水平。以公民的方式参与治理，并不是可有可无，坚持下来，一定会有变化。比如，“随手拍”活动，就很有价值。

政府问计于民，并不是一种“姿态”，而是一种寻求社会认同的过程。

3.可以追问一下政府信息公开

近年来，环保部门官网上公布的污染指数、空气质量日报受到越来越

多的关注。自己生活的城市是不是又一次名列“十大污染城市”，具体排

名如何，PM2.5的数据是不是又一次爆表？……

公开引来关切，关切汇聚民意，而民意，最终将推动政府的行动并成

为政府指导各项工作的标尺。这样的情形，在以往显然难以想象。如今的

民众，不仅能够熟稔地区分“雾”与“霾”，对于各项污染物的名称、比

例也清楚得很。每月所在城市的空气良好天数、污染级别、启动应急预案

的要件等等，均已成为寻常知识。

而雾霾信息的日渐公开，既得益于雾霾天气的现身说法，也得益于广

大民众持续不断地追问。

此外，部门与部门之间，地区与地区之间、部门与政府之间也在实现

互联互通、联防联控。这样，既可以做好预报服务，也可以分析近期雾霾

过程发生并稳定维持的成因、影响，以及后期的综合研判。

4.清霾行动，政府和公民共同努力

有人认为公民的干预努力“作用有限”。公民个体的作用不能过高估计。目前，也只能是从自身做起，环保组织、环保志愿者倒是很积极、充

满热情，但依然止是倡导宣传。“不正视这个问题，就永远解决不了环保面临的困境。”

但是，坚持发声很重要。“正是因为环保组织、志愿者乃至一般民众坚持不懈的传播、倡导，才影响到了政府的态度，有了积极的回应。”

在手机腾讯网的联合调查中，有六成受众认为应该“监督政府，共同努力”。也就是说，唯有民意与政府形成了良性的互动，才有可能真正推动各项治理工作的切实推进。

在治理雾霾的问题上，政府与公民并非对立的关系，而是相辅相成的关系。一方面，长期以来粗放的经济发展模式确实需要改变，在环境越来愈成为一种稀缺资源的条件下，依然沿袭以往的牺牲环境换取发展的做法已经不可复制，作为经济社会的主导者，政府天然有责任负起相应的责任来，改变追求GDP的政绩诉求，真正把清洁空气、壮美山河放到首要位置上来。

另一方面，公民也应该积极行动起来，不抱怨、不指责，在让自身的生产生活更符合环保原则的前提下，积极建言献策，参与公共治理，监督政府依法行政。