高校后勤社会化改革

高校后勤经济“异军突起”

------对我省高校后勤社会化的调研

高等学校后勤服务模式落后、后勤负担沉重的状况，一直是制约我国高等教育发展的“瓶颈”因素。1999年，全国高校后勤社会化改革开始推进，到2003年底，仅仅四年，改革初见成效，全国新建大学生公寓3300万平方米，改建大学生公寓1000万平方米；新建大学生食堂400万平方米，改建大学生食堂130万平方米。超过了改革前50年的总和。高校后勤社会化作为高校近年来最重要改革之一，所带来的效率、效益昭然显著。但是，如何进一步深化并尽快完成高等学校后勤社会化改革，以适应完善社会主义市场经济体制的要求，任务依然艰巨。为此，我们针对我省高校后勤社会化的现状及其投资、融资、经营和管理模式，进行调研，通过对后勤项目所有权、经营权、收费权等各种权益关系的现实分析，对如何进一步深化我省高校后勤社会化改革提出初步建议。

一、我省高校后勤社会化改革的现状和成效

长期以来，由于计划经济体制否认了“市场和商品经济”的存在，我国教育后勤市场不存在价格和竞争机制，高校无法在市场中“有效购买”到合适的后勤服务，只能立足自身，建立全面、福利型的后勤保障体系。不可否认，在计划经济时期，高校自办后勤服务模式，是必不可少的。但是，随着市场经济体制的逐步

建立与完善，社会资源的配置已经由主要依靠指令性计划转变为基本由市场的供需( 市场机制) 来调节。在新的社会经济体制环境下，高校福利型的自办后勤服务模式弊端凸现，其不经济性严重阻碍了高校与后勤本身的发展。高校后勤社会化改革势在必行。

高校后勤社会化，包含两方面的内容，一是后勤资源的社会化；二是后勤服务的社会化。所谓后勤资源的社会化是指以提高高校后勤资源的使用效率和效益为目的，在高校后勤资源的投资和运用上实现市场化，一方面开放投资，鼓励社会资金参与高校后勤基础设施建设，让社会资源教育化，另一方面还要向社会开放使用，充分挖掘高校后勤资源的潜力，积极融入第三产业，让教育资源社会化。所谓后勤服务社会化，是指以提高服务质量为目的，在高校后勤服务的提供方式、经营运作模式、市场服务对象和提供服务的主体要求上，实现市场化，即改变学校后勤垄断经营的方式，允许社会团体或个人参与竞争，共同为师生提供后勤服务，真正使高校后勤服务成为市场行为。李岚清同志曾经指出，“社会上许多可以利用的资源不去利用，许多本该由社会办的事也由政府和学校包揽，…..从而使政府和学校的负担越背越重”。高校后勤社会化改革，就是要“做到由自己办后勤转为选择和监督社会力量来营运后勤服务，……后勤服务工作用社会化的办法运营或由社会去承担。”高校后勤社会化改革的直接目的，既要让原有的后勤资源出效益，又要让社会力量办后勤，而

且还要让后勤服务的水平与质量上一个更高的台阶。

高校后勤社会化改革在我国是史无前例的，具有十分重要的战略意义，受到各级政府的高度重视。从1999年到2002年，国务院连续四年召开了四次关于高校后勤社会化改革的工作会议，1999年我省在全国率先出台了《关于推进高校后勤社会化的若干意见》，采取了一系列配套政策措施，推动高校后勤社会化改革，经过几年的探索与实践，取得了显著成效，并逐步形成了四种后勤社会化的基本模式：

1、完全社会独立法人模式。这是一种社会化程度比较高的模式。它是以学校后勤市场为资源，采用招投标的形式，吸引社会力量来投资建设和经营后勤服务设施，并以市场竞争机制来保证服务质量，促进学校后勤服务水平和质量的不断提高。浙江省教育发展中心投资建设杭州滨江高教园区后勤项目、耀江投资经营浙江万里学院和宁波服装学院等后勤项目、紫元公司投资杭州下沙东区项目、宁波镇海学生村建设有限公司投资建设宁波大学学生村项目都属于这一模式。

2、学校与社会联合的独立法人模式。温州医学院与温州国大企业公司以股份制形式联合组建温州医学院后勤发展公司，由温州医学院控股，投资建设学生公寓，实行社会化运作。是这一模式的典型代表。宁波大学与镇海区共同出资，组建教育投资公司，对宁波大学职教学院后勤设施进行投资建设也属于这一模式。

3、以学校为基础的独立法人模式。是指学校后勤与行政分离时，以后勤占用学校固定资产和后勤积累为资金注册，成立后勤产业有限公司，并保留后勤管理处作为学校的职能部门，代表学校对后勤进行“规划建设、质量监控、经济核算、组织协调”。在理顺资产关系的前提下，利用市场机制将学校所有经营服务实体并入后勤产业集团，实现事企分开，两权分离。浙江大学、杭州电子科技大学、浙江工业大学采用的就是这种模式。

4、后勤托管模式。它是指由学校通过银行贷款等方式自筹资金建设后勤设施，然后再用招标的形式将后勤设施托管给校外的专业后勤服务企业来经营管理。这种模式使学校从后勤“琐事”中解脱出来，同时又享有后勤设施的部分所有权。浙江中医学院采用这一模式已成功运行了好几年。

另外，学校之间联合组建独立法人模式、后勤资产租赁服务模式和BOT模式等等，因校制宜，也在探索与实践之中。

多种模式的高校后勤社会化改革，使我省高校后勤以不同的方式实现了企业化、社会化的目标，社会上大量可以利用的资源在政策引导下服务于教育，从2000年以来，我省高校后勤设施的新建、改建、扩建不再依靠政府投入，四年多来新建高校后勤设施超过450万平方米，累计完成投资额60多亿元，实现了社会资源教育化的伟大创造，为高校迅速扩大规模奠定了坚实的基础。全省普通高校在校生从1998年的11.35万达到2004年的57.6万，高等教育毛入学率已经达到30%。

高校后勤社会化改革，同时还为引入市场化运作机制，充分挖掘高校存量后勤资源的潜力创造了条件。高校后勤实体在实现企业化改制后，依托高校后勤市场，发展后勤经济，通过“教育资源社会化”之路，提高了高校后勤资源的使用效率和效益。浙江大学新宇集团，自2000年初，按照“成建制、带资源、整体剥离”的改革思路，由学生公寓管理服务中心从学校剥离，先后通过投资、参股、托管等多种形式已先后接管、参与了浙江中医学院、湖州电大、湖州职业技术学院、浙江大学城市学院、浙江警官职业学院、浙江林学院、宁波理工学院等数家高校的部分后勤服务项目。在立足高校后勤的同时，新宇集团投资于旅业和房地产业，成功地经营了浙江新宇城市酒店、浙江新宇商务宾馆、浙江恒业房地产开发公司等子公司，初步形成以服务为核心，高校后勤管理、旅业、房地产业相互渗透、相辅相成的发展模式。形成了“新宇”品牌。

二、高校后勤社会化改革面临的现实矛盾与问题

高校后勤社会化改革，促进了教育资源的优化配置，提高了高校的办学活力与水平，也促进了教育思想、教育观念和办学模式的转变，为高等教育的稳步、快速、健康发展提供了有力保证。但是，我们必须清醒得认识到，改革中也出现了一些新的问题，新的矛盾，如果这些问题不解决好，势必会影响改革的进一步推进，甚或还有可能使高校后勤社会化改革的原有成果受到严重损害。

1、投资成本的回收困难很容易挫伤投资者持续投资的积极性

社会资源的利用必须遵循经济规律，社会资源教育化的基本前提是应该让社会资源投资者“有利可图”，这是资本“寻利”特性的基本要求，但是在高校后勤设施的投资过程中，投资大、收益低，投资成本回收周期过长的矛盾十分突出。我们曾对我省某一高教园区高校后勤投资、经营情况进行分析。该高教园区后勤设施中学生公寓完全按照国家的“四二一工程”目标建设，即本科生四人一间，研究生两人一间，博士生一人一间。园区学校现有学生两万余人，后勤社会化改革采用的是完全社会独立法人模式。该园区后勤设施建设与园区整体建设相配合，先后历时4年，耗资近5亿元，设施内容可满足园区现有两万余学生的食宿需要。后勤设施由（A）业主投资建设完工并投入使用后，由(B)企业经营，实行所有权和经营权的分离。根据B公司提供的2003年度财务决算报表显示，在未提固定资产折旧的情况下2003年全年经营结余1600万元。而后勤建设资金5亿元一年的资金成本就将超过3000万。每年1600万元的结余对投资成本回收来说无疑是杯水车薪，对身负巨债的后勤设施投资者来说更是雪上加霜，严重削弱了社会力量对后勤投资的积极性。究其原因，除了经营管理因素外，高校后勤设施的建设规格与标准是由国家统一规定，有硬性要求的，而向资源使用者的收费标准也同样由国家统一限定，也有硬性规定，“硬”碰“硬”，市场机制不存在，经

济规律不存在，空间没有了，投资与收益不配比，矛盾客观存在。

2、投资风险独担与投资利益共享：有人欢喜有人愁

在高校后勤资源的投资、使用、管理过程中，风险与收益的平衡不可能简单地用代数公式来计算。我们认为，高校后勤资源投资成本的回收困难，是由后勤服务产品的“准公共”特性决定的。实际上，高校后勤资源的投资不但不可缺少，而且投资的利益也十分巨大。后勤资源投资者利用社会资金进行高校后勤设施的建设，对国家、地方，对高校、对学生都带来巨大受益。高校后勤社会化改革利用社会资金节约了国家的教育投资，大大减轻了国家的财政负担；强大的后勤保障促进了高等教育毛入学率的提高，为提高全民素质、增强国家竞争力奠定了坚实的基础；高校后勤经济实体做强做大了，不仅能创造许多就业岗位，而且还能有力推动房地产开发、物业管理、商业零售、餐饮等服务业的发展，对拉动社会需求，促进所在地区经济结构调整和经济增长有积极的作用；后勤社会化改革既减轻学校的负担（如财政的，管理的等多方面），又促进高校规模迅速扩张，高校后勤社会化之后，不仅解决了制约学校扩招的后勤保障问题，而且使高校从后勤经营、管理的琐事中解脱出来，专注于教学、科研和育人，有利于学校提高办学质量和提升办学层次；国家、地方和高校都在高校后勤资源的扩大过程中受益了，学生更是高校后勤资源扩大的直接受益者。但是，与之形成鲜明对比的是，所有的风险都只承受在后勤投资者及后勤经营者身上。真可谓东边日出西边雨，有人欢喜有人愁。实质

上看，高校后勤投资成本回收困难，正是“投资”与“受益”之间的矛盾关系问题。投资不是不能受益，然而，高校后勤资源的投资者却的确无法从投资中受益。由于后勤经济实体姓“教”的属性，后勤服务产品并不完全是“私人产品”，不能以完全市场化为准则，不能以争取利润最大化为终极目标，而必须兼顾社会效益。面对这样的客观条件，后勤投资者必然进退两难，一方面是社会的要求、国家的政策，另一方面是市场的巨大压力和风险。

3、高校角色的错位：“办”与“管”辨证关系

过去，由于历史客观条件的制约，学校不得不自身办后勤，现在，这些制约条件已经消失了，如果学校还继续投资经营本来应由社会承担的后勤服务，学校就超越了其职责行使的范围，无疑是一种越位，必然制约学校的发展。但是，自己不办，决不意味着可以不管。由于市场中自负盈亏的法人主体，不是慈善机构，追求经济利益仍是它的主要目标之一。基于这个特性，后勤实体在为学生提供后勤服务的过程中，必然会产生矛盾，如后勤服务价格高，质量差等等，小矛盾，但不是小事情，积小成大，会变成大矛盾、大问题，甚至会引发事端，影响高校的稳定。因此，学校必须积极参与改革，应该站出来和后勤投资、经营者一起出谋划策，共同解决难题，而不是敬而远之，置之不理。正如李岚清同志所说，“我们通常把‘办’与‘管’混淆在一起，一说管就要自己办，一说不办也就不管了。”学校一定要走出这个思想误区。否则，就是一种缺位！比如学校可以尝试在学生公寓设立

党、团支部，设立政治辅导员、心理咨询和其他学生活动机构和场所，与物业管理部门共同管理；还可以协助后勤的投资、经营者，在向学生收取学费的同时收取住宿费等。

4、消费者负担能力水平差异与后勤服务产品单一性之间的矛盾

高校后勤实体的服务对象主要是大学生，他们分别来自不同的地域，经济发展水平、家庭生活状况各异，由于学生家庭经济背景不同，学生对生活质量的要求也不一样。这种差异客观上要求后勤经营者在提供服务时要考虑进行市场细分，以满足不同口味和层次的消费者。可是，现实是所有的学生都是在高校后勤同一个餐厅里吃同样的大锅菜，按照统一的住宿条件按班级计划分配到各个寝室，根本没有考虑到学生个体的差异。由此导致那些条件好的学生享受不到更高质量，更高要求的服务，而那些贫困生却苦于找不到适合他们的“低廉”的后勤服务。

5、高校后勤资源的专用特性与社会化之间的矛盾

高校后勤资源的专用特性是指高校后勤资源作为学校赖以生存的后勤保障，对学校具有十分重要的意义，是必不可少的。高校后勤资源一旦投入使用为高校服务，由于地理位置、政策等方面的因素，就决定其要终身以既定的服务内容为高校服务。后勤设施的投资者和经营者不容易按照社会化的要求，以市场为导向来组织生产，通过改变后勤资源的原有用途来提高其使用效率。高校后勤资源缺乏流动性，既提高其成本，又加大其风险，

其经济性随之降低。

另外，高校后勤服务还存在社会化与福利化的矛盾。高校后勤的服务对象，习惯于长期来高校福利型的自办后勤服务，对高校后勤社会化改革缺乏必要的思想认识。根据我们问卷调查显示，75%的学生“不知道”高校后勤社会化改革这回事，“曾经听说过，但不了解”的占15%，回答“知道”的学生还不足10%。高校后勤服务社会化改革“破冰”的任务很重，“开航”的道路更远！

三、国内外高校后勤社会化改革的一些成功经验

在国内，湖北省和陕西省是高校后勤社会化改革较为成功的地方。两省在大力推进高校后勤社会化改革中，抢抓机遇，充分发挥了政府的统筹作用；各高校坚持因校制宜、分类指导的原则，使改革深入人心，高校后勤社会化事业呈现良好的发展势头。其成功做法主要有：

1、政府积极参与，使改革得以顺利、快速开展

高校后勤社会化改革，政府主导统筹至关重要。单靠教育行政部门和高校是完成不了的，必须加强各级党委政府、高校和包括高校后勤经济实体在内的有关企业之间的相互配合。在改革过程中，政府一定要以一个主动的角色出现，因为政府不主动去抓统筹规划和协调组织，学校和企业在许多事情上都难以推动。陕西省高校后勤社会化改革的巨大成功与政府的积极支持是分不开的。在改革中，陕西省省长程安东亲自挂帅，出任陕西省高校

后勤社会化改革领导小组组长，主管副书记、副省长和西安市市长任副组长，直接参与推动后勤社会化改革。由省政府牵头，把社会化改革的工作要点以政府文件的形式落实到各级党委、政府和有关部门去执行。并且，省、市政府及各相关部门相继出台一系列优惠政策，在资金调度、项目审批、建设用地、用水用电、规费减免、配套设施建设等方面给予优惠。“十五期间”，省政府每年拿出1000万元，2001年又追加了2000万元专门用于大学生公寓建设。陕西省政府的一系列行为为后勤社会化改革创造了良好的宏观政策环境和改革氛围，使改革得以顺利、平稳的开展。

2、积极引入社会资金，因地因校制宜推行后勤社会化改革

在后勤社会化改革中，湖北省参与高校后勤改革的社会企业有29家，投资建设的项目31个，实际投资额18亿元。湖北工学院后勤集团通过引入银行资金及社会企业参与投资，对老宿舍进行改造，学校后勤集团给以回报等多种模式，新建、改建学生公寓5.8万平方米；通过开发商建造，教职工集资，学校补贴“三通一平”和土地费用，解决教职工住宅5万平方米，形成了一个政府、学校、社会联动，多方投资推进高校后勤社会化改革的新局面。同时，在高校后勤与行政系统的分离工作中，学校本着所有权和经营权分离的原则，采取划转、托管、租赁等多种形式，将后勤资产交给后勤实体经营、管理和使用；对后勤资产应根据其使用的性质，划分出经营性资产、经营服务性资产和纯服务性资产，并做出不同的处理。在组建高校后勤法人实体工作中，遵

循市场经济规律，按照现代企业制度的要求进行；在学生公寓等后勤设施的建设和改造中，按照“市场开放、资格准入、风险共担、行业示范”的原则，允许社会企业、学校、及后勤实体单独或多方合作投资建设。

3、深化内部管理体制和运行机制改革

后勤经济实体要加强领导班子建设，如华中科技大学选择优秀干部出任实体的总经理，抽调6名博士、13名硕士进入实体领导班子。积极推进高校后勤服务劳动人事制度改革，后勤实体普遍实行了管理人员聘任制、劳动用工合同制和岗位绩效挂钩制，在工资制度上普遍结合实际实行“新人新办法，老人老办法”。在经济运行方式上，各校普遍以合同形式约定与后勤服务实体的责权利关系，特别是后勤服务经费实行了“拨改收”后，促进了后勤实体内部运行机制的转变。很多高校都实行了分块核算、竞聘上岗、经济分配等改革。通过改革，后勤干部、职工的市场意识、竞争意识和危机感、责任感明显增强。

在国外，由于中外国力、高校管理体制、办学规模、条件设施和消费水平等方面有很大不同，因此高校后勤社会化的进程与方式与我国会有很大的区别。然而，他山之石，可以攻玉，国外仍然有许多很成功的后勤改革经验值得我们借鉴。我们认为，被称为“德国模式”的德国大学生服务中心，就值得学习和研究。

德国大学生服务中心是依法建立的、不以赢利为目的的社会服务机构。德国62个大学生服务中心在全德范围内提供的学生

公寓总数按居住单元计达到近23万个（其中5万个已上网，可通过互联网查询出租）；建立学生食堂和咖啡店共855个，可提供22万个座位，为有孩子的大学生提供的托儿所152个，共4800个位置。此外还举办各种文化娱乐活动，组织学生参观旅游，发放和管理德国政府贷学金，安排高年级学生为新生进行学习辅导以及介绍“打工”位置等。其经费来源有两个方面：一是经营收入，占总收入的80％；二是国家拨款，占总收入的20％（建房和改造需另拨经费）。德国大学生服务中心所提供的后勤服务的最大特点，一是价廉物美，二是靠近大学。特别是其按照市场规律运作的机制以及学生导向的服务原则，实现了在自主经营的情况下，增加收入与服务社会并重的“双赢”局面。其经营活动的收入主要用于其日常运行管理和后勤服务的支出，经营所获得的利润将直接用于社会公益活动，用于改善大学生学习和生活的外部社会条件。中心后勤服务工作得到政府和社会大力支持及重视，有严格的法律对其实行监督，由政府对其进行宏观的调控，但不干预其经营活动。

从国内外高校后勤社会化改革的一些成功经验，我们不难从中得到启迪：

首先，要进一步明确高校后勤社会化改革的目标任务，既要千方百计扩大高校后勤资源，更要想方设法激活高校后勤资源。这是高校后勤社会化改革的基本方向。

其次，政策支持和市场机制并重，政府及相关部门积极配合，

是解决高校后勤资源的投资动力不足、提高高校后勤资源使用效率的基本途径。

第三，合理设计投资者、管理者与受益者三方利益—风险配比关系，更好调动各方积极性，是深化改革的核心。

第四，加强对高校后勤经济实体的专门立法，以完善的法律体系，保障后勤经济实体规范运作，是高校后勤社会化改革进一步深化的基础。

第五，各高校坚持因校制宜、积极参与改革，营造一个和谐的改革氛围，是高校后勤社会化改革进一步深化的重要条件。

四、高校后勤社会化“综合平衡”模式的初步设想

根据我们的调研，针对当前高校后勤社会化改革的一些现实约束条件，我们对高校后勤社会化提出了“综合平衡”的模式。我们认为这一模式的最大特点在于，较好地整合了政府、高校、投资者、经营者的多方利益诉求，不但引入了社会资金参与高校后勤社会化改革，实现了高校后勤投资主体的多样化，而且还合理的分担了后勤经营的风险，使投资成本回收期明朗化，有利于调动社会投资者参与高校后勤改革的积极性；同时，学校的参与为后勤经济实体与学生个人架起一个沟通的平台，有利于各种政策措施的贯彻落实，从而为进一步推动高校后勤社会化改革的开展创造条件。

1、当前高校后勤社会化的一些约束条件

（1）学生公寓、食堂及其配套服务设施不以盈利为目的，

按一定的标准进行投资建设，以目前的物价水平和收费标准来经营，学生后勤服务设施的投资、经营需要补贴是合理的。

（2）学生后勤服务设施建设必不可少，直接受益者是学生及其所属学校。后勤服务社会化使学校扩招形成了规模经济。

（3）财政对高等教育的支持与补贴，通常只能给予学校。财政给予学校的财政拨款中，事实上是包括后勤在内的。

（4）高校后勤服务的收费与管理，离不开学校的参与，学校不办后勤，但应该更好地管理后勤。

（5）高校后勤资源需要进一步扩大，而由学校一次性筹资建设是不可能的，由学校直接经营后勤不利于学校专注于教学科研，也不可行。

2、高校后勤社会化“综合平衡”模式的基本框架

由于后勤社会化有以上的制约条件，要想吸引社会资金进行后勤投资，则必须保证社会投资者在低风险的基础上能够实现其投资在合理预期内回收，并取得适当的收益，而不用担心由于高校后勤的经济特性所带来的经营效益不佳，继而引起回收投资困难的问题。

（1）由某一具有融资能力的主体作为投资主体，负责投资建设，建成后拥有产权。

（2）学校按学生人数规模“购买”后勤设施的收费权。学校拥有收费权年限的确定，足以保证学校的“购买”行为基本上能符合经济原则，至少使学校在“购买”行为中的“亏空”控制

在一定范围内。

（3）由学校向学生收费，并选择经营者，支付经营者一定的经营成本，自负盈亏。

（4）投资者以学校的“购买”款还本付息收回投资。“购买”款的支付与还本付息要求协调。

3、高校后勤社会化“综合平衡”模式的预期效果

（1）学校拥有收费权，住宿费等可以与学费一起统收，既使收费更为方便，而且也更有保障。

（2）由于投资者通过“出售收费权”将还本付息风险转移给学校，投资者还本付息压力减轻，风险降低。

（3）由于学校的“购买”行为可以依据学校的综合财力，而且采取分期付款方式，学校付费压力有限。

（4）学校通过市场机制选择经营者，经营者成本包干，自负盈亏，可以极大地增强经营者增收节支的动力，有利于提高后勤服务质量，降低服务价格。

（5）有利于学校在收费、经营权招租环节对学生后勤实施补助让利。

（6）由于学校有足够的收费权年限、规模经济效应和消费指数上升可能导致收费标准的提高，保证学校能够获得良好的收益；而且强大的后勤保障可以促进学校更快的发展，有利于学校提高办学水平和规模。

4、实行高校后勤社会化“综合平衡”模式的相关配套建议

（1）财政对学校继续给予经费支持。

（2）后勤服务项目的经营，享受国家税收的优惠。

（3）由政府统筹，建设“高校后勤物流配送中心”，利用集体采购的数量优势和产地直供优势，实现规模生产、订单农业，创建从农田、工厂产品直接到高校餐桌的流通模式，减少流通环节，降低成本。

（4）产权拥有者接受政府主管部门委托，对项目运营有一定调控权。

（5）学校参与后勤服务中的学生教育管理。

我们相信，在省委、省政府的正确领导下，只要我们抓住机遇，上下连动，坚定信心，克服困难，扎实工作，高校后勤社会化改革的目标一定会实现,我省提前基本实现现代化的目标也一定会实现。

主要参考资料：

1、教育部，2003—2007年教育振兴行动计划，2004年2月10日

2、人民教育出版社《李岚清教育访谈录》2003年11月版

3、重庆出版社，《高校后勤经济实体稳健经营战略研究》，2004年6月版

4、浙江省教育厅考察组，湖北、陕西高校后勤社会化改革考察

报告，2002年。

5、四次全国高校后勤社会化改革工作会议文件，1999—2002年。

6、浙江省高校后勤改革暨高教园区建设工作会议文件，2002年。