提升地方政府政策执行力的路径选择-基于制度创新角度的探析

提升地方政府政策执行力的路径选择

———基于制度创新角度的探析

莫勇波

(中山大学　政务管理学院,广东　广州　510275)

摘　要:相对而言,我国地方政府组织在政策执行过程中的执行力还比较滞后,这与地方政府组织的资源短缺、执行主体素质不高、执行机制不合理等因素有关。要提升地方政府组织的执行力,必须大力推进政府制度创新,包括重塑政府组织架构,推进政府人事管理制度的创新,建立完善统筹各方的政府利益整合机制,同时必须健全政府的执行监控机制,培育异于官僚文化的新型政府执行力文化,等。

关键词:提升;政府;执行力;战略;选择

中图分类号:D631143 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2005)06-0063-04

作者简介:莫勇波(1969—),男,中山大学政务管理学院行政管理专业2003级博士生,广西教育厅干部。主要研究方向为公共行政。

政策执行力指的是能够准确理解政策的目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效执行政策,完成既定目标的政府内在的能力和力量。总体来说,当前我国一些地方政府的政策执行力还明显滞后,这也是导致出现地方政府对上级政策的执行出现偏差、走样、失误和“上有政策、下有对策”的主要原因。因而,如何提升地方政府的政策执行力就成为当前各级政府面临的紧迫任务。笔者认为提升地方政府的政策执行力,主要有四个方面的路径,一是大力提高地方政府执行主体的政策执行素质;二是大力培育政府组织的执行资源;三是优化政府的政策执行环境;更重要的是,第四,必须大力推进政府组织的制度创新。政府的组织制度特别是运行机制直接作用于政策的执行过程,对于政府执行力的形成起着至关重要的作用,可以说,推进政府组织的制度创新是提升地方政府执行力的最重要途径。

一、推进以建立人力资源开发机制为核心的政府人事管理制度创新,提升政府人员的执行力素质作为政策执行过程中最能动的因素,政府人员的素质高低决定着地方政府执行力的水平,也成为决定政策执行成败的关键要素。高素质的政府执行人员可以适应政策执行环境的变化,采用先进的执行工具,或者可以通过对执行方案、计划以及执行手段、方法、策略的种种不同的安排,提高政策的执行效果,促进政策的有效执行落实;素质不高的政府执行主体,则有可能由于其在利益倾向、价值观、认知水平、能力等诸多方面的不足,不能正确的理解和执行政策,出现对政策执行的偏差和走样,导致政策执行的失败。这方面的例子比比皆是,如在执行招商引资政策中,一些地方根据科学发展观大力改善当地的投资环境,促进外资进入的良性循环;而另一些地方则由执行能力的低下,找不到突破口,一些地方甚至一味把精力花在盲目大搞开发区上,结果是外资引不来,却占用、浪费了大量农田,妨碍了地方经济的发展,使得国家的招商引资政策落空。可以说,当前地方政府的执行力不高,实际上就是政府执行人员素质不高所致的。提高政府人员的素质是当前提升地方政府政策执行力的重要前提。

当前,我国各级地方政府对机关人员的管理大都还是实行严格的人事管理制度,过多地强调人事的“管理”特征,具有明显的人治色彩,缺乏必要

云南行政学院学报 2005年第6期

收稿日期:2005-06-13

的活力,极不利于政府人员素质的开发和培育。改革这些弊端,实现由传统的人事管理模式向人力资源管理模式转向,是促进政府人力素质提高的重要途径。为此,必须树立人力资源开发的观念,把政府机关的“人”作为一种不可多得的可开发的资源来开发、培育。关键要建立一整套政府人力资源的开发和培育机制,注重运用科学的开发战略,对政府人员系统地培养、激励、使用、评价、选拔、配置,充分激发和挖掘人力资源的潜能、积极性与创造性,切实提高政府人员的素质,使他们具备正确执行政策的思想素质(包括职业道德、价值体系、责任心、积极性,决心等思想素质)和能力素质(即使政府人员开展工作所必须的知识、能力、智力、技能、创造性、潜质等能力素质),推动上级政策的有效落实。

推进以人力资源管理机制为重点的政府人事管理制度的创新,必须强调建立学习型政府组织。所谓学习型组织,按照美国学者彼得?圣吉《第五项修炼》的描述,就是“精简扁平、网络化、有弹性、能够不断学习、不断自我创新未来的组织。它是一种通过培养弥漫于整个组织的学习气氛,充分发挥组织成员的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、符合人性的、能持续发展的组织。这种组织具有持续学习的能力,具有高于个人绩效总和的综合绩效。”创建学习型组织的目的就是实现组织成员能力的自我超越,并在组织中形成“创造性张力”[1]。为此,要营造学习型政府组织的良好氛围,通过培养弥漫于整个政府机关的学习气氛,形成政府组织内的学习压力,促使政府人员形成自觉学习自我学习的良好习惯。要革新公务员的培训教育体系,建立健全为公务员学习提供多渠道、多时空、多媒体学习机会的培训机制,强调政府人员的终身学习、全员学习、全过程学习和团体学习,形成一种公务员人人是学习的主人、处处是学习的场所、时时是学习机会的学习型政府组织的格局。

推进以人力资源管理机制为重点的政府人事管理制度的创新,还必须建立政府人员的行政伦理养成机制和约束机制。行政伦理观在根本价值的层面上影响或指导着每一位政府公职人员的行政行为,是政府人员外在执行行为的根源,也是决定其思想素质高低的根本因素。要确立合乎现代社会的行政伦理规范及标准,使广大政府官员牢固树立强烈的执行责任感和执行意识,奉公守法,廉洁自律,以认真负责的执行态度,积极主动地完成政策执行任务。要制定合理的行政伦理责任制度体系,把行政伦理责任的理念融入到公务员立法及各种法律法规的制定、完善与实践中,以完善的行政伦理价值观、行政伦理规范和行政伦理选择机制,提升政府人员的“官德”,确保政府人员的执行思想素质。当前,特别要注意完善包括政府的内部民主生活制度、道德考评制度等在内的政府伦理教育制度,对政府人员政策执行活动的活动原则、工作程序、办事规则、言行标准和行政纪律进行约束,使其成为自觉的有行政伦理的人,增强政策执行的责任感和自觉性。

二、建立统筹兼顾的政府利益整合机制,提高地方政府政策执行的积极性

马克思指出,人们奋斗的一切,都与他们的利益有关[2]。地方政府及其执行主体在执行政策过程中,对本地区利益的考虑是可以理解的。地方政府及政府执行主体对本地区、本身适度的、恰当的利益追求有时可成为提升政策执行力的动力;反之,执行主体对利益的不恰当的、过分的追求,导致出现地方主义和个人利益主义思想,则会导致政府执行主体执行行为的扭曲,造成政策执行的偏差和走样。从“经济人”的角度出发,显然大多数的地方政府执行主体都不会很乐意执行一些明显有损本地区、本部门利益的政策决策,在有的时候,他们甚至会以各种借口变通、拖延或改变对这些政策的执行,导致出现诸如滞后执行、敷衍执行、选择性执行,或者出现“上有政策、下有对策”的情况,造成执行力被削弱的后果。必须建立地方利益的整合机制,尽可能通过各级政府之间、地方之间、各执行主体之间利益的整合,实现利益双赢或者正和博奕,提高地方政府主体的政策执行力。

一是要建立健全政府利益引导机制。通过建立行之有效的利益沟通和引导机制,教育政府执行人员树立正确的利益观念,正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益、个人利益和集体利益的关系。地方政府执行主体必须站在全局利益和长远利益的角度来看待问题,杜绝分散主义和地方主义,维护中央的权威,服从上级安排,不折不扣地执行上级的政策决策。

二是要建立健全政府利益约束机制。特别要建立利益的法律约束机制,加强有关法律、制度的配套建设,规范地方政府执行主体的利益行为,务必使他们的利益追求被限制在法制允许的范围内。要加大惩罚力度,对那些利用政策执行活动谋取小集体利益、个人利益的政府人员进行惩戒,确保政策的正确执行。

三是建立健全政府利益调节机制。过去,我们往往由于过分强调国家利益、集体利益而忽视对地方利益和局部利益的照顾,或者由于过分强调长远利益,从而忽视短期利益,甚至给地方利益带来严重的损害和影响,造成一些地方对上级政策的抵触,十分不利于政策执行力的提升。建立健全中央及各级地方利益的调节机制,协调各方利益关系,调整、缩小利益差距,对于提高地方政府政策执行的意愿,提高地方政府执行力具有重要意义。为此,要加强法律、制度建设,堵塞各种漏洞,保证利益分配领域的正常秩序。要坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点,综合运用政策、法律、经济、行政等多种手段和教育、协商、调节等多种方法,协调处理中央及各地、各级政府之间的利益关系。正确化解各级政府之间利益矛盾,促进各方利益的均衡。要建立政策过程中公众参与的回应机制,注意听取和吸纳不同地区、不同层级政府和群众的意见,特别在制定和执行重大政策时,必须反映各地各利益主体的诉求,维护他们的利益,促进社会的公平公正。要特别注意形成一系列沟通、斡旋、谈判的机制和策略,上级政府应当借助于共同愿景描述、价值诠释和对话机制,凝聚共识,缩小差距,促进互利共赢,大力提高地方政府的政策执行力。

四是建立健全利益补偿机制。在制定和执行政策时,不应该以强调全局利益和长远利益为由,过分损害和牺牲地方的利益;造成地方利益损害的,也应该进行适当补偿。因此,建立合理的地区利益补偿机制,给利益受损的地区或群体提供一定的补偿,是提高社会公平程度、提升地方政府主体执行力的有力途径。如在执行国家的植树造林、保护水源政策时,河流上游地区往往需要付出较大的代价,包括因减少耕地而造成的粮食减产等,为此,要建立生态补偿机制,用计划、立法、市场等手段来促使下游受益地区对上游受损地区进行利益的补偿,包括进行财政补偿和经济援助等,这是促使这项政策得到确实有力执行的重要措施。

三、重塑政府的组织架构,推动政府执行力组织的建立

组织架构是否合理,在很大程度上决定着政府的执行力水平。合理高效的行政组织架构,可以产生最小程度的执行磨擦和最大限度的综合执行力;而组织架构不合理,则会损害组织的整体效应力,从而削弱政府组织执行力。当前我国政府组织架构的不合理,主要表现在纵向组织层次不合理和横向机构设置不合理两个方面,其对政府执行力的制约作用十分明显:(1)组织层次过多,不仅降低了信息上传下达的速度,增加了执行成本,而且由于指挥路线的延长,上级指导和监督的不到位,难以保证政策执行的有效实行。(2)机构横向设置不合理,容易使执行过程中缺乏协调,容易出现执行步调不一和力度不同的情况,影响执行的效果。更有甚者,则是可能出现各个执行主体之间的磨擦,比如各个执行主体为谋求各自的利益而相互拆台、互设障碍,或者出现“无利的无人执行、有利的抢着执行”的情况,严重影响执行力。几年前,我国公路交通“三乱”现象屡禁不止现象就与政府机构的多头执行密切相关。

对于什么才是合理的有执行力的组织结构,纪建悦和韩广智在其《执行力组织》一书中指出,有执行力组织的构成要素应该包括以下几个方面:适应组织的战略;合理地划分部门;合理确定管理跨度与组织层次;集权与分权关系处理;选用合适的组织结构形式;及时进行组织结构的调整等。[3]笔者认为,从我国目前的实际出发,要提升地方政府的政策执行力,应从以下几个方面来推进政府组织结构的创新:

从纵向上说,要尽量减少政府的执行层次,减少层层传达,建立扁平化的政府组织。针对原有体制层级繁多,管理环节复杂等问题,必须在充分考虑政治稳定、资源配置和地方间利益均衡的基础上,大胆改革政府的层级建制,积极推进政府层级的缩减,特别需要减少省与基层政府之间的管理层级。根据我国的实际情况,目前不少学者都建议应逐步削弱甚至撤消地市一级的政府建制,以减少中间层级,这是一个值得考虑的建议。笔者认为,除此之外,关键还要大力缩减同一层级政府内的组织层次和人员级别层次,减少政府执行的中间环节,简化政府办事程序,赋予基层执行者更多的自主权,逐步形成层次简明、职责明确的扁平化的政府结构。

从横向上说,必须澄清党、政部门的关系。由于我国的党委部门在政策决策执行工作中的特殊关系,有必要进一步澄清执政党和政府在政策执行体系中的角色和定位。当前,我国各级政府政策执行体系中存在着党委与政府的二元化结构体系,即党委与政府都各有一个分管相近工作的分管领导,党委专门设置与政府并列并且履行着相同或相似的组织部门。这种结构虽然在理论上说是各有分工的,但实际工作中往往造成党政不分,甚至以党代政,成为相互扯皮、相互掣肘、行政成本高的重要原因,有碍政府执行力的提高。党政关系是中国行政改革无法绕开和回避的突出问题,在处理这个关系问题上,目前有四种主张,一是主张党政分开,在职能上各自相对独立;二是主张党政合一,职能相同部门予以合并,“一套人马,两块牌子”,改变二元结构格局;三是主张将党组织建立在人大,“党主立宪”,执政权通过人大立法权、监督权来实现,既可精简机构,又可体现党的意志和人民意志的高度统一;四是实行上分下合制,由于中央、省级党委层次高,具有制定大政方针的职责,故主张党政分设,保持现状,市、县、乡镇基层政权主要承担大政方针的执行,社会事务庞杂,很少有大政方针的制定权,宜于合一[4](P267)。这些设想对于我国澄清和改革各级党政关系有重要的参考意义。笔者倾向于同意第四种主张。由于市、县、乡镇一级基层是政策执行的主要落脚点,其党政部门的主要职责是执行上级制定的政策方针、搞好公共事务管理和公共服务。推进市、县、乡镇党政部门的合并,有利于防止出现相互掣肘、执行混乱和多头执行的现象,使当地政府集中精力做好政策执行、社会管理和公共服务,促进地方政策执行力的提高。

要精简领导职数。“冗官”之患一直是各封建王朝头痛之极的问题。据有关资料报道,当前,我国一些省级机关厅、处级干部占全体干部总数的40%左右,某县的乡镇干部中,副乡级以上者占65%,县直机关副科级以上干部占5517%。传统的“金字塔”结构形态已开始倾斜、倒置[4](P280)。在一些县的政府中,曾出现副县长协助另一副县长分管经济工作的怪现象。在某贫困县扶贫办的15个工作人员中,竟可以有9个是扶贫办副主任,2个是扶贫办主任(其中一人是法人代表,另一人是县长助理转任扶贫办主任),人们戏称“当官刚好坐满一酒桌”。如此官多兵少,造成的结果是“指挥的多、落实的少”,或者可以说是“多头指挥的多,真正干活的少”,严重影响政府执行效率的提高。人们强烈呼吁党和政府尽快通过机构改革来削减或限制领导的职数,必须建立相对独立的机构编制法律体系,建立领导职位编制法,把领导职位的设置和管理工作纳入统一的政府编制工作中,彻底改变以“人”定“位”、副职多、闲职多、兼职多的现象,优化和规范政府领导职位的配置。

四、建立权威、独立和制衡有效的政府监控机制,纠正和减少地方政府政策执行中的偏差

恩格斯提出过,“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按一般法律向每一个民众负责。”[5]而对政府人员公务活动进行监督的重要性,美国行政学者威廉?N?邓恩就说过,

“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”[6],由于种种原因,政策执行过程中经常会出现执行偏差、走样和中断的情况,如果不对这种现象进行纠正,上级政策将难以得到有效贯彻落实。当前一些地方对政府政策执行的监控,主要是依靠一些大而空的工作总结、报喜不报忧的执行汇报,或者是流于形式的现场检查,实际并没有真正起到监控的作用,不利于提高各级政府组织的执行力。对于如何监控政府的执行活动,威廉?N?邓恩就提出了四种执行监控的方式,包括社会系统核算、社会实验、社会审计及综合实例研究。社会系统核算指的是用一系列的社会数据如用就业率、人均收入、入学率来监测政府对政策决策的执行情况;社会实验方法是用一种随机选择的实验对象和措施,对比政府执行情况,进行监控;社会审计方法则力图对执行的内部情况如投入产出进行审计,指出原因,追究责任;综合实例方法则是通过与其他类似的执行实例进行对比、评价和整理。这些监控手段都是值得我们借鉴的。

笔者认为,建立执行监控机制,关键是要建立起一个完善的监控体系,并保证其权威性、独立性。有人通过对我国的政府监督机制考察后认为,各级地方行政监督部门由于缺乏独立性和权威性,往往无法真正履行起对本级政府监督的职责。而上级政府虽然有权对下级政府实行监督,但又往往高高在上,或者只是在出了问题后,才成立工作组进行调查,不能防患于未然,形成了“看得见的管不着,管得着的看不出”的现象[7]。为此,要改革纪检、行政监察部门的隶属关系,可考虑将原来的纪检部门、行政监督部门直接归口上级部门管理,由上级监督部门负责其人事编制、工资福利、财政支出等,减少地方行政监督部门对当地党政的依赖性,提高纪检和行政监察部门的权威性和独立性,防止出现“虚监”、“漏监”现象。其次,要建立透明化的监督机制,强化社会和新闻媒体对政府政策执行活动的监督。要不折不扣实行行政公开制度,规定政府要定期不定期地向社会公众发布有关公务信息,向人们传达政府政策执行的情况。可参考制定《阳光下的政府法》,使政府的执行活动置于公众的关注和监督之下,充分发挥公民、社会团体、大众传媒等社会力量的监督作用,及时监督纠正政府执行过程中的偏差。要开放社会舆论,完善举报制度,鼓励和保护社会公众的举报行为,充分尊重新闻自由,发挥传媒对政府政策执行过程及执行效果的监督作用,减少执行偏差和促进政策执行的落实。

五、培育异于官僚文化的新型政府执行力文化,营造浓厚的执行力氛围

文化指的是社会成员所信奉的价值、信念和行为规范的总和。良好的组织文化对于促进组织的执行力是显而易见的,在一个拥有良好的执行力文化的政府组织内,其“执行”氛围浓厚,强调效率和一丝不苟的执行精神,执行者会全力以赴执行各种任务,讲究执行的速度、质量、效益和纪律,政策会比较容易得到彻底的贯彻执行,其组织执行力也比较高。而一个不讲究执行力文化的政府组织,其组织成员轻视执行,不抓落实,官僚作风盛行,执行拖拉,不讲效率,是不可能拥有高效执行力的。

当前,我国各级政府组织内普遍存在着不利于提高执行力的组织文化———官僚文化。在官僚文化背景下,政府雇员由于受到官僚制度的严格约束,习惯于顺从和遵守规章制度,往往容易孕育出按部就班、循规蹈矩、怕负责任、自我保护的组织风气,政府官员习惯于凡事都要请示汇报,常出现所谓的股长请示科长、科长请示局长、而局长又需请示县长的现象,这种层层请示汇报又往往是造成拖延执行时机、降低执行效率的重要原因。在官僚主义氛围内,政府人员就像机器上的齿轮一样,麻木不仁,缺乏想像力,不重视学习新知识,拒绝变革,接受平庸,得过且过。官僚文化严重扼杀了政府组织的执行力,需要得到大力革新和重塑。

戴维?奥斯本、彼得?普拉斯特里克就建议采取4C战略来变革政府组织的文化:即明确政府组织的目标;为绩效创设后果;使组织更加对顾客负责;改变控制的位置和形式[8]。重塑政府组织文化,首先是必须提高政府工作人员的思想认识,增强其执行责任感和认识水平。各级政府领导人必须身体力行,以自己的模范执行行动率先垂范,带动下属。要注意在政府组织里倡导积极向上的执行力观念,亦可考虑根据一些新的执行力观念确立具体的行为准则和行为规范,以正确引导和规范组织内的政策执行行为。要注意树立典范,加强宣传,弘扬先进,促进先进的执行观念和价值观的传播,营造出一种积极向上的执行力文化氛围。在先进的执行思想观念经过传播成为组织内执行主体普遍认同的观念后,要引导政府执行主体在不断的执行活动中体现和强化这些观念,并通过多次的执行活动而最终内化为其自觉的执行习惯和组织的执行传统。

参考文献

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[2]马克思恩格斯全集:第1卷[M]1北京:人民出版社,19561

[3]纪建悦,韩广智1执行力组织[M]1北京:企业管理出版社,20021

[4]孙学玉1企业型政府论[M]1北京:社会科学文献出版社,20031

[5]马克思恩格斯全集:第3卷[M]1北京:人民出版社,19561

[6][美]威廉?N?邓恩1公共政策分析导论(中文版) [M]1谢明译1中国人民大学出版社,20011

[7]颜廷锐1中国行政体制改革问题报告[M]1北京:中国发展出版社,20011

[8][美]戴维?奥斯本、彼得?普拉斯特里克1摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M]1

(责任编辑:高　云)