中韩FTA争论焦点及其背景分析
中韩FTA争论焦点及其背景分析
摘要：建立中韩FTA对发展中韩友好关系、推动中韩经济合作以及推动东北亚、东亚经济一体化都有重要的意义。但是中韩FTA一直没有实质性的进展，其主要原因在于两国在建立FTA上存在着诸多争论。本文从分析中韩FTA争论的焦点出发，重点分析了争论产生的背景和原因，并在此基础上提出针对性的意见和建议，以期对解决争论，推动中韩FTA的建立有所启示。
关键词：中韩 FTA；争论焦点；背景；对策建议
一、问题的提出
区域经济合作己成为当今世界的一个重要发展趋势，特别是20世纪90年代中期以后，以全球性双边自由贸易的迅速发展为标志，世界经济区域化、一体化进入了以双边自由贸易为主、多层次自由贸易同时发展的新阶段。以缔结FTA(Free Trade Area)为主要标志的全球自由贸易不断发展，成为各国在区域层次上建立或拓展对外关系的重要策略。为适应区域经济一体化、全球双边自由贸易迅速发展的大背景，中国不断推进与周边国家和地区的经贸合作，并积极探讨与周边国家缔结双边FTA的可行性。其中，建立中韩FTA对发展中韩友好关系、推动中韩经济合作以及推动东北亚、东亚经济一体化都有重要的意义。为此，在2004年2月召开的“中、韩经济通商合作第一次会议”上，中方作为会议的一个主题提出了“关于建立中、韩FTA可行性研究”的提议。同年11月，中国国家主席胡锦涛与韩国总统卢武铉在智利首都圣地亚哥参加APEC领导人会议期间进行会谈，双方就加强经济合作、缔结中韩FTA达成了共识，并共同宣布启动中韩FTA可行性的民间共同研究。2005年3月，中国国务院发展研究中心与韩国对外经济政策研究院正式开始了共同研究。自开始共同研究以来，中韩两国政府、产业界和学术界的态度都很积极，2006年11月17日，中国商务部部长薄熙来和韩国贸易部长金铉宗在会谈中同意于2007年初启动中韩FTA官产学联合的可行性研究。从2007年3月中韩FTA第一次共同研究会在北京召开，到2008年6月，“中、韩FTA产、官、学共同研究”已举行了5次，就各自关心的敏感问题
进行了探讨。尽管中韩FTA的相关研究一直在进行，两国政府也在不同的场合多次表示要早日提出双赢的方案，促进中韩FTA的建立，但是正式的政府层面的FTA谈判却一直没有启动，鲜有实质性的进展。其主要原因，就在于中韩双方在建立FTA的问题上存在着较大的争议。因此，明确中韩FTA争论的焦点，研究形成争论的深层次背景和原因，并在此基础上探讨化解这些争论的对策和建议，对于推动中韩FTA的早日建立具有重要的现实意义。
二、中韩FTA争论的焦点
建立FTA，会给中韩两国带来共赢的结果，这已成为中韩两国政府、产业界和学术界的共识。韩国对外经济政策研究院在其对外公布的报告中称，中韩FTA 的建立将有望拉动韩国GDP增长2.44%-3.17%，同时也将带动中国GDP增长0.4%-0.59%。而这只是经济上的利好，中韩FTA的建立还将扩大双方在东亚乃至全球经济体系的经济实力，具有更为深远的战略意义。然而，出于各自利益的考虑，中韩FTA在许多领域存在着严重的意见分歧，双方争论的焦点主要集中在以下几个方面：
（一）农产品贸易自由化立场上的差异
相对于韩国来说，中国拥有极为丰富的农业资源，不仅农产品种类较多，而且农业产量较高，生产成本较低，劳动密集型农产品具有较强的竞争优势。扩大农产品出口、促进农业及农村经济发展、提高农民收入，既是中国的重要战略目标，也是中国在建立中韩FTA过程中所要坚持的重要原则。可以肯定地讲，在建立中韩FTA的谈判中，中国必将要求韩国加快农产品贸易自由化进程，扩大农产品贸易自由化的范围。在建立中韩FTA的过程中，如果不能有效地推进农产品贸易自由化，那么这种自由贸易安排在很大程度上讲是中国对韩国的单方面贸易优惠。
而对于韩国来说，农产品的市场开放问题却是其FTA谈判中最为敏感的问题。中、韩两国在地理上邻近，且生产季节和品种类似。因此，缔结FTA对韩国农业的冲击最大。比较中、韩农产品出口单价，除了洋葱和肉鸡之外的大部分韩国农产品平均价格都要高于中国农产品价格的6-8倍。韩国担心推动中韩农产品贸易自由化可能威胁其粮食安全，为保护本国的农业，韩国坚持多达200多种农、渔产品不能列在农产品市场开放领域之内，尤其大米绝对是不能触动的禁区。因
此，农产品贸易自由化问题成为中韩FTA争论的最主要问题，也是阻碍中韩FTA 谈判的最大障碍。
（二）双方在制造业领域的忧虑
在制造业领域，韩国以纺织工业为首的劳动密集型产业的国际竞争力日趋下降，已经面临中国进口产品的强烈冲击，而其重化工业和高技术产业却有强于中国的国际竞争力。因此，中韩FTA 协议制定后，韩国企业发展将会集中在资本、技术密集型产业和生产工程上，期待带来产业结构高度化或高附加值化。中韩FTA 带来的韩国产业结构的高附加值必然会导致韩国低附加价值的产业部门结构调整，而这样的产业结构调整必然带来失业率的增加以及经济、社会上的费用的增加，这成为韩国方面在促进制定FTA时的一个重要忧虑点。此外，随着签订FTA后交易费用的减少，韩国对中国的FDI也将大幅增加，在看待中韩双边投资方面，韩国一方面担心本国出现产业“空洞化”，导致就业环境恶化和经济低迷，影响增长潜力，另一方面担心在韩企对华投资和中国企业收购韩企的过程中，韩企的先进技术外泄，削弱韩国对中国保持的技术优势和竞争力，这也成为韩国在制造业领域的主要忧虑之一。
而在中国方面看来，由于韩国相对中国在重化工业领域的竞争优势，中韩签订FTA协定后，韩国将扩大汽车、汽车零部件、石油化工、半导体等产品的对华出口，中国担心韩国重工业产品物美价廉，会冲击中国市场，韩国在石化、钢铁、汽车的出口占中国从韩国进口的87%。韩国在中国的市场占有率进一步扩大，导致中国对韩贸易逆差进一步加大，尤其是中国刚刚起步的重化工产业和电子、信息产业等，由于韩国产品的冲击受到打击，难以进一步提升其国际竞争力。
（三）协商范围不一致
到目前为止，中国除了同新西兰签订的FTA之外，与其他国家基本上都是先缔结商品领域的FTA，后协商签订服务业领域的FTA。因为在服务业领域中，商业、医疗、金融等是十分敏感的部门，中国政府采取逐渐开放的策略。而韩国则一贯主张签订广义上的FTA，同中国亦是如此。因为在韩国看来，如果按照中国的惯例先签订商品领域的FTA，很可能出现中国对韩国扩大出口的可能性远高于韩国对中国扩大出口的可能性。因此韩国坚持签订不仅包括商品领域，还要涵盖开放服务业、知识产权保护、改善韩国企业投资环境等广义上的FTA。由于各自
在协商范围上的差异，使得服务业的开放问题，以及伴随服务业开放而产生的如何统一技术标准、相互认证药品和医疗器材、改善流通结构、扩大开放地区、开通商务系统、开放政府采购领域和环境领域的合作等方面的问题，也成为制约中韩FTA谈判进程的主要争论焦点。
三、中韩FTA争论产生的背景
分析中韩FTA争论的焦点，我们不难发现，其核心是围绕着各自的国家利益而展开的。面对中韩FTA，两国既看到了其建立后产生的巨大经济和战略价值，同时也对其可能造成的负面影响顾虑重重，在敏感问题上各执己见，存在重大的分歧和争论，如果这些争论不能得到妥善解决，中韩FTA将只能是一个美好的图画。与中韩FTA仍停留在研究阶段形成鲜明对比的是，中韩两国与其他主要贸易伙伴建立FTA的步伐却在积极推进（见表1）。那么，为何中韩两国FTA进展如此缓慢，困难重重，诸多争论难以达成共识？这其中有着深层次的背景和原因值得探讨和研究。
表1 中韩两国建立FTA进展比较
资料来源：根据相关报道整理。
（一）区域经济一体化过程中贸易自由化与贸易保护之间的矛盾
当今，区域经济一体化趋势不断加强，据统计，目前世界上大约有160多个自由贸易区或自由贸易安排，97%的世贸组织成员都参加了一个或几个自由贸易区或自由贸易安排。而区域经济一体化的首要内容，就是区域内的成员国之间取消关税或非关税壁垒，实现区域贸易的自由化。从理论上来看，贸易自由化有利于实现区域范围内的资源合理配置，从而有利于实现区域经济的福利最大化，所以自由贸易政策应当是各国政府的最优选择。但是真正的贸易自由化仍然只是一个理想，对于参与FTA的各国而言，一方面希望积极参与到区域经济合作和竞争中来，为本国优势产业赢取更大的发展空间，在开放性的国际经济环境中实现利
益的最大化，另一方面，又希望本国的弱势产业免受贸易自由化的冲击，通过实施保护促使其不断发展。面对贸易自由化这把双刃剑，趋利避害是参与其中的所有国家的必然选择，这就不可避免的形成了区域经济一体化过程中贸易自由化与贸易保护之间的矛盾，中韩两国在FTA谈判中同样需要面对这个矛盾。中韩两国贸易的互补性较强，中国在农产品、劳动密集型制造业方面具有较强的国际市场竞争力，而韩国在重化工业和高新技术领域优势明显，建立FTA，通过自由贸易两国可以充分发挥各自的比较优势，在国际分工中获得双赢。但是，出于国家安全、贸易平衡、社会稳定和民族利益等诸多方面的考虑，中韩两国为了防止贸易自由化对民族经济的冲击，对FTA均持有谨慎的态度，希望待处于弱势的本国重要产业具备一定的竞争力后，再有选择的实施放开。正是贸易自由化和贸易保护之间的矛盾，形成了中韩两国关于农产品、制造业和服务业领域贸易自由化的分歧与争论，成为影响中韩FTA建立进程的主要原因。
（二）中、日、韩经贸关系的复杂性
中、日、韩三国地理位置邻近，经贸交流活跃，产业互补性强，FTA的构建势在必行，中韩FTA便是中日韩FTA中的重要组成部分。由于中日韩经贸关系的复杂性，没有中日韩FTA的同步推进，中韩FTA也难以取得实质性的进展，相关的争论只有在三方共同的参与下才能找到合理有效地解决办法。而目前在中日韩FTA建立的问题上，三国持不同态度。中国对建立中日韩FTA的态度是比较积极的。与日韩组建自由贸易区也成了中国战略近期的重要任务。中国认为东亚地区的区域一体化迫切的是应该首先完成中日韩自由贸易区的建设，因此，中国对于韩国提出的组建中韩自由贸易区的建议给予了积极的回应；而日本的态度始终不够积极，日本认为与中国开启自由贸易区谈判并不能更多的获得工业品关税削减带来的福利提高，反而会使国内农产品部门由于中国农产品的竞争压力而遭受损害。同样，尽管早些年与韩国开启了自由贸易区谈判，但双方在一些像农业等敏感行业无法达成一致；对韩国来说，从经济方面来看实现中日韩三国间FTA比单独与中国或日本间的FTA要有利。例如在农产品领域，韩国相对日本具有竞争优势，因此如果建立三方FTA，虽然中国农产品出口对韩国的冲击很大，但可通过对日本的农产品出口的增加来弥补损失。又如在贸易平衡问题上，如果把中国排除在外，韩国单独与日本建立自由贸易区，就会因为彼此经济水平上的差距而使
对日贸易赤字大幅度增加，经济利益受损。因此，虽然中日韩经贸关系十分复杂，但是也为全面认识中韩FTA争论提供了一个新的视角，那就是在韩日FTA难以突破的情况下，中韩FTA也很难有实质性的进展。因为只有在日本参与的情况下，诸多的争论才能够寻求到比较合理的解决办法。
（三）中韩贸易结构的变化
中韩两国贸易的互补性较强，在中韩贸易中，韩国主要出口重化工业特别是半导体等附加价值高的高新技术产品，中国主要出口轻纺工业产品以及农产品等劳动密集型产品。目前两国的国际产业分工和贸易结构仍以“垂直—互补”为主要特点。这种互补性起到了稳定中韩贸易增长的作用。但是随着中国经济的快速成长，中国产品与韩国产品的技术水平差距正在逐渐缩小，再加上产品的价格优势，产品的国际竞争力越来越强，韩贸易结构正朝着“水平—竞争”的方向加快发展。这一方面体现在中国向韩国出口的高技术产品也在不断增加。技术产品分高、中、低技术产品，1995年中韩两国双边贸易中高、中、低技术产品的重复种类数是：高技术产品9类，中技术产品5类，低技术产品7类，到了2005年则变成高技术产品15类，中技术产品14类，低技术产品0类，韩国从中国进口的商品逐渐从建交初期的矿产品、农产品转变为IT电子零部件、电脑、半导体等。另一方面，中韩某些领域的产品在国际市场上的竞争也日趋激烈。韩国是世界纺织品出口大国，近年来对外出口却不断下降。原因之一是受到中国和东南亚等国家纺织业迅速崛起的压力。中国化纤工业近年发展迅速，产量大幅提高。受此影响，不仅韩国对中国化纤出口急速下滑，2001年比上年减少29.8%，而且韩国纤维类制品在美、欧、日市场也面临着价格占优势的中国产品的激烈竞争，所占市场份额不断下降。中韩贸易结构的演变使得两国产业间的竞争日渐凸显，建立FTA，必将会刺激两国产业间的竞争，造成消极的影响，这也成为中韩双方在FTA谈判中一直存在顾虑和争论的重要原因。
四、解决中韩FTA争论的对策和建议
中韩FTA争论产生的背景复杂而深刻，唯有有效解决争论，扫除中韩FTA 建立中的种种障碍，才能够推动中韩乃至东亚经贸合作向更深层次发展，实现参与各国的互利共赢。在深入分析产生争论的背景的基础上，我们认为，有效解决中韩FTA争论，需要从以下几个方面入手：
（一）互谅互让，合理协调两国产业政策
区域贸易自由化会引导各成员国之间产业的重组，这不仅涉及国家之间的利益调整，而且关系每一个国家内产业部门之间的利益再分配。对中韩FTA中敏感的产业部门，两国应相互理解，相互让步，合理协调产业政策。在农产品贸易自由化问题上，一方面，中国要认识到韩国农业调整方面所面临的国内压力和实际困难，通过协商允许韩国逐步开放国内农产品市场，使其充分吸收并化解外部冲击对国内农业发展的不利影响；另一方面，韩国也要认识到农业贸易自由化的必然趋势，“长痛不如短痛”，加大农业改革和调整的决心和力度，分阶段地降低农产品进口关税，通过加强与中国的合作谋求农业的可持续发展。在制造业领域，中韩两国应加强合作，发挥各自优势，形成共生共存的产业结构。韩国在技术、资金上的优势和中国在市场容量、劳动力上的优势，将为实现两国间的产业结构升级与优化提供有利条件。两国间加强区域合作的过程，也就是促使产业结构高级化的过程。如：韩国可以将集成电路、信息产品制造等领域的生产部分转移到中国内地进行，中国除了在纺织品等劳动密集型产品方面继续保持领先优势外，也可以增加在机械、半导体、造船等领域的生产份额。这样可以使两国间形成一种多层次的水平分工格局，促进区域内分工协作关系更加紧密。
（二）以政府政策为导向推动两国企业经济、技术交流
建立中韩FTA，一方面需要两国政府力量的主导和推动，从政策上提供导向和保障；另一方面还需要大企业、跨国公司的参与、推动与合作。由于企业处在销售最前端，因此对于消费者偏好的把握较为准确，在政府政策引导下充分发挥企业的这种优势，可以有效地促进中韩自由贸易的往来和发展。产业结构的差异使得贸易结构存在着互补性，两国企业应加强文化等多方面的交流，跨越交流障碍，突破传统观念的制约和束缚，在多元化的政治制度和意识形态中寻求更为基本的共性。要把消费者需求作为首要考虑的因素，求同存异进一步增加相互之间的投资合作项目的数量和规模。这样不仅可以使双方合作更加深入，也能促进双边贸易的均衡发展，在两国建立FTA的过程中进一步加深信任和理解，为解决两国的纷争和分歧创造有利的条件。
（三）协调中日韩经济贸易合作关系
中韩FTA的建立需要中日韩FTA的同步推进才会有实质性的突破，因此，必
须协调中日韩经贸合作关系，促使日本积极融入到建立中日韩FTA的进程中来。为协调三国经贸关系，必须改善中对韩、中对日、韩对日的贸易赤字。和己存的双边经济贸易关系一样，集中建立三国之间互补的经济贸易关系是紧要任务。鉴于难以在短期内解决贸易不均衡的问题，因此要通过长期的产业合作来改善不均衡贸易关系。值得关注的一条发展途径是将三国之间以传统产业为主的垂直分工的经济合作结构，通过产业水平分工的逐步进行，最终实现合理的水平分工的经济合作结构。具体来说，韩日之间可以实现在机械、电子、金属等方面以及中韩之间在化工产品、钢铁制品、电器电子零部件等方面积极推进产业内贸易。这样既能最大限度的发挥要素禀赋的互补性，也能增强三国之间的产业合作，进而最终达到贸易均衡的目的。此外，技术的合作开发以及高端设备的整体转让也是中日韩三国实现FTA的可行途径。
（四）加强和亚太地区其他国家合作，从侧面上促进中韩FTA
由于各种因素的制约，中韩FTA的进展非常缓慢，在积极寻求互谅互让的争论解决途径的同时，我们也不能因此而影响区域经济合作的进程。应加强与亚太地区其他国家的经贸合作，积极推动FTA的建立，从侧面促进中韩FTA。近些年来，中国与东盟以FTA形式为主导的合作在小断深入，并取得了显著的成效，这对区域内的其他国家或区域具有强大的吸引力。随着越来越多的国家与中国建立双边FTA，将会对韩国形成一种强大的压力和刺激，促使其改变目前对中韩FTA 的态度，毕竟中国这个巨大的市场是韩国不愿放弃的。从FTA能促进成员国企业市场相互进入和强化规模经济和竞争力的角度来看，如果中国首先与亚太地区其他经济大国建立FTA, 由于贸易投资的自由化和便利化将使得两国企业成产成本和交易成本大大降低，相对与非成员国的企业就会在两国市场上具各更多的有一利条件，这样会给同处于亚太地区的韩国企业带来首当其中的影响，处于不利的竞争地位，从而督促韩国寻求同中国建立FTA。
五、结论
中韩两国地理位置接近，自1992年建交以来经贸合作不断深化，建立中韩FTA对发展中韩友好关系、推动中韩经济合作以及推动东北亚、东亚经济一体化都有重要的意义。尽管中韩两国的态度都非常积极，但是自2005年开始共同研究至今，却鲜有实质性的进展，官方的正式谈判一直未能启动，双方在建立FTA
的问题上存在着较大的争议，争论的焦点主要在农产品贸易自由化立场上的差异、双方在制造业领域的忧虑和协商范围不一致三个方面，如果这些争论不能得到妥善解决，中韩FTA将只能是一个美好的图画。中韩FTA争论的产生具有深层次的背景，区域经济一体化过程中贸易自由化和贸易保护之间的矛盾、中日韩经贸关系的复杂性和中韩贸易结构的演变是引发争论的最主要的原因。唯有有效解决争论，扫除中韩FTA建立中的种种障碍，才能够推动中韩乃至东亚经贸合作向更深层次发展，实现参与各国的互利共赢。解决中韩FTA争论，需要针对争论产生的背景和原因，从四个方面入手：一是互谅互让，合理协调两国产业政策；二是以政府政策为导向推动两国企业经济、技术交流；三是协调中日韩经济贸易合作关系；四是加强和亚太地区其他国家合作，从侧面上促进中韩FTA。