行政组织的结构与设计

第四章行政组织的结构与设计

一、组织结构的概念和特点

结构是系统各要素内在有机联系的形式。行政组织结构就是行政组织内部各构成部分或各个部分之间所确定的关系模式。

一般来讲，社会组织的结构与其它生物的机械系统的结构都具有一些共同的特点。这些共同的特点具体体现在:

1、组织结构的稳定性。组织结构的稳定性是指组织各构成部分之间所确立的关系模式总是趋于保持某一状态。

2、组织结构的层级性。如对于一组织结构，我们可以划分为战略层、协调层，作业层，每一层次具有不同的功能和活动方式。

3、组织结构的相对性。组织结构的层级性决定了组织结构的相对性。在大系统的结构层次中，高级系统内部的结构要素，又包含了低级系统的结构；复杂大系统内部的结构要素，又是一个简单的结构系统。一般来讲，高一级结构对低一级结构层次具有更大的制约性，而低一级结构构成高级结构的基础，并反作用于高层结构，二者之间的关系是辩证的。

4、组织结构的开放性及变异性。任何系统的结构，不会是绝对封闭和绝对静态的，任何组织结构总是存在于一定的环境之中，总要与外界进行物质、能量、信息的交换，系统的结构也在交换过程中发生变化。任何组织结构在本质上都是开放的，目前的结构状态，是系统中各组成要素相互作用，以及受系统环境影响的结果。同时，目前的结构形态，又是形成未来组织结构的基础。

二、行政组织结构的组成要素

我们把组织结构的构成要素可划分为两大类，一类称为组织的“显结构”，一类称为组织的“潜结构”。

组织的“显结构”是指构成组织结构的外在因素的集合。构成“显结构”的因素有：(1)人员；

(2)职位；(3)职权；(4)纵的层次；(5)横的部门；(6)组织规范。

组织结构不仅仅是职位、职权、人员、管理层次、职能部门的排列与组合，从心理学的角度和行为科学的角度来看，组织结构更重要的是组织当中人的协作和配合。据此，我们把组织当中人的目标价值、观念、态度、气质、情感等方面的相互关系称之为组织的“潜结构”或“潜结构”因素。组织结构的“潜结构”因素包括：(1)目标认同程度。一般来讲，组织成员对目标认同程度越高，则具有强烈的动机和合作的意愿；(2)价值趋同程度。组织成员价值观念的趋同或一致，组织就会产生巨大的凝聚力；(3)气质协调程度。将气质不同的人合理搭配在一起，刚柔相济，相辅相成，形成融洽的人际关系；(4)能力互补程度。组织成员间的能力互补，则能够增强组织的竞争力和战斗力。

三、行政组织结构的功能

行政组织结构的功能是指行政组织内部诸要素在相互作用过程中的作用和能力。行政组织结构的功能主要表现在：(1)整合功能；(2)效率功能；(3)控制功能；(4)沟通功能；(5)心理需求功能。

四、行政组织结构的垂直分化——层级化

组织结构的分化，就是将组织结构系统分割为若干分支系统，每一分支系统皆与外界环境发生特定的关系。通常组织结构的分化表现为两个方面：一是平行的分化，即平行建立若干职能部门，也就是分部化；二是垂直的分化，即自上而下划分为不同的层级节制体系，也就是层级化。二者结合起来，就构成组织的正式结构。

组织结构的层级化就是根据劳动分工将组织垂直划分为若干个等级层次，每一个层级的权力大小、管辖范围与职责地位自上而下逐级减小。

行政组织结构的层级化就是将行政组织系统纵向划分为若干个层级，每一层级的职能目标和工作性质相同，但管辖范围和管理权限从高到低逐级缩小。

行政组织结构层级化的优点是：（1）权力直线分布，权力链清楚，利于政令统一和指挥统一；（2）权力集中，层层节制，上下隶属关系清楚，有利于信息传递和监督；（3）在层级化下，组织目标明确，分工明确，工作程序明确，有利于调动下属和工作人员的积极性。组织结构的层级化是公共管理效率化的有力保证。

层级分化的缺点表现为：（1）过多的层级结构，容易带来沟通和协调上的困难；（2）层级结构的存在形成了成员间身份与地位之高低，这种差别容易加大相互间的行政距离，造成沟通上的障碍，这种差距亦是形成“官本位”的一个根源。

五、行政组织结构的横向分化——部门化

分部化是组织结构水平方向的一种职能分工，是按照功能、活动、地区或服务对象的不同建立部门或单位的过程。在分部化的组织中，处在同一层级中的各部门，其地位是平行的，权限范围是相等的，各部门之间是一种分工与协作的关系。

行政组织结构的分部化就是将行政组织按照不同的功能、活动范围横向划分为若干个职能部门，各职能部门的工作性质不同，但行政地位、管辖范围和权限是平行和相同的。

促成组织分部化的原因主要有：一是组织活动的日趋复杂和组织规模的扩张，促使组织必须将组织工作予以分析、划分和分类，以适应专业分工和事业发展的需要；二是通过分部化，可使各部门皆具有明确的分工与职责范围，使各部门能够专司其职并有效益和有效率地履行各自的职能；三是通过分部化，可以使管理人员能够有效地确定下属人员的工作范畴，避免因工作划分不当造成的困难；四是分部化符合专业化的需要，能够适才适用，专才专用，利于发挥专业人员的作用；五是组织协调与控制的需要。

组织结构分部化的基本依据和方式为：

（1）按职能分部化。即将性质相同或相近的工作置于同一部门之下。这种安排的优点在于它符合专业分工原则，事权专一，有利于提高工作人员的专业技术水平和工作效率。这种形式的最大问题是容易形成部门分割和本位主义，无形中增加了组织统一和协调的难度。

（2）按行业或产品分部化。在大的、复杂的组织中，按行业或产品分部化愈来愈多的被运用。这种设置的优点是：有利于集中专业技术力量并发挥专业特长；有利于特定产品品质的不断改良和提高。其缺点是容易造成组织协调的困难。

（3）按区域分部化。即将某一地理区域进行的该组织的全部活动都集合到一起并统一组成一个单位。这种设置的优点是：有利于特定区域范围内组织的各项工作的综合协调和工作效率的提高；有利于组织根据当地的实际情况进行活动和管理；有利于组织管理者综合管理能力和协调能力的加强；这种形式的缺陷是，容易使得区域性部门自成一体，发生离心现象；容易增加组织总体控制和管理的难度和成本，不利于各区域之间的合作。

（4）按服务对象分部化。即以组织所服务的对象来设置部门。以特定服务对象划分和设立组织部门，使得组织活动的对象更加明确、职责更加清楚，可以增加服务对象的满意程度，有利于组织成员提高对特定服务对象的了解程度和服务技能。这种方法的缺点是，特定服务对象部门与其他职能部门之间容易出现职能的交叉和重叠，容易出现组织运行的失调，从而影响组织的效率。

组织结构的分部化是组织完成其使命和目标的重要途径，组织成功实施分部化的基本原则依次为：（1）职掌明确，机能一致；（2）单一指挥；（3）从属关系明确；（4）合理竞争；（5）主管部门和业务部门相配合。

六、管理层次与幅度

管理层次为组织系统中纵向划分的管理层级的数额；管理幅度为一领导机关或管理人员能够直接有效地管理和控制下属人员或单位的数目。在单位和人数不变的情况下，管理层次和管理幅度呈反比例关系。

在实际管理活动中，影响管理层次和管理幅度的因素主要有：（1）下级的教育、训练和技能；（2）工作性质与计划程度；（3）管理技术与工艺水平；（4）权力模式和授权的程度；（5）组织环境和组织状况。

七、组织活动的整合或一体化

整合或一体化是指在完成组织任务中使各分支系统的努力达到统一的过程。组织活动的整合或一体化主要来自于组织活动中各职能部门间协调的需要。

促进组织活动一体化的手段和途径主要有：（1）目标手段；（2）政策手段；（3）组织手段；（4）信息沟通手段。

八、集权式组织结构与分权式组织结构

依据组织当中决策权和控制权的集中和分散程度，人们将组织结构划分为集权式组织结构与分权式组织结构。

1、集权式组织结构与分权式组织结构的含义

集权式组织结构就是指在一个组织结构体系中，机关的事权由本机关自行负责处理，不设置或授权下级或派出机关的组织结构体系，或者上级机关或单位完全掌握组织的决策权和控制权，下级或派出机关处理事务须完全秉承上级或中枢机关的意志的组织结构体系。

分权式组织结构是指在一个组织结构体系之中，为了完成一定的任务或使命，将设置不同的上下层级机关，使其在各自职权范围内独立自主的处理事务，或者为适应各地区的需要，分别在各地设立有独立法人地位、有处理其事务的全权，并不受上级机关指挥与监督的组织结构体系。

2、集权式组织结构与分权式组织结构的比较

集权式组织结构的优点在于：(1)政令统一，不会出现政出多门，分歧互异现象；(2)能统筹兼顾，集中人力、物力资源，实现管理效能；(3)组织上下形成一个层级控制体系，指挥统一，命令易于贯切执行。集权式组织结构的弊病在于：(1)组织目标、规划与决策偏重整体划一，容易忽视下层利益，偏枯刻板，缺乏弹性，不能收因地制宜之功效；(2)下级机关没有决策权，一切秉承上级的意志而行事，久而久之，容易形成例行公事、消极处事之工作作风，容易缺乏积极创新精神。(3)上下控制严密，易形成公文旅行，推诿责任，贻误时机，缺乏效率之流弊；(4)在集权制下，重内轻外，“能密不能疏”，“知控而不知纵舍”，一方面容易导致个人专断、独裁、滥用权力，压制民主的弊端；一方面则会导致庸愚无能、分崩破碎，分裂割据等问题。

分权式组织结构在精神方面是符合民主要求的，它的好处在于：(1)分工合作、分权制衡，可以防止和避免上层专断和个人独裁；(2)分级治事，分层负责，富于弹性；(3)尊重各层利益，收因地制宜之功效；(4)可调动员工积极性，培养独立、自主、创新的工作作风。从管理上看，分权式组织亦有其固有之弊病，主要表现在：(1)单纯强调分权，忽视合适的集权，这会损害统一，甚至会导致分裂；(2)过份分权容易导致各自为政，政出多门，不易达成组织目标；(3)过份分权致使各机关彼此独立，无上级的监控，可能引起相互之间的对立和冲突，相互制肘与摩擦。

九、直线式、职能式、直线职能式、事业部式、矩阵式组织结构

根据组织结构中权责关系的不同，人们将组织结构划分为直线式、职能式、直线职能式、事业部式、矩阵式等类型。

1、直线式结构

直线式组织结构是最早被采用，也是最为简单的一种组织结构形式。其主要特点是：各级组织依层次由上级垂直领导与管辖，指挥和命令是从组织最高层到最低层按垂直方向自上而下的传达和贯彻；最高首长集指挥权与管理职能于一身，对下属负有全权，政出一门；每一层级的平行单位各自分立，各自负责，无横向联系，纵向联系也只对上司负责，这种组织结构以权限清楚，职责明确，活动范围稳定、没有中间环节，关系简明、机构精简、节约高效见长。其缺点是：在任务分配和人事安排上缺乏分工与协作，因而难以胜任复杂的职能；组织结构刻板，缺乏弹性，不利于调动下级的积极性；权限高度集中，易于造成家长式管理

作风，形成独断专行，长官意志；使组织成员产生自主危机，在心理上形成疏远感。这种组织结构的适用范围是有限的，它只适应于小规模组织，或者是组织规模较大但活动内容比较单纯、简单的情况。在古代，这种组织结构是主要的组织结构形式，随着社会的发展，它逐渐居于次要的地位。

2、职能式结构

职能式组织结构是在直线式结构的基础上发展起来的。由于管理事务的日益复杂，用直线式结构进行管理，便会出现管理者负荷太重，力不从心的问题。于是，在管理者和执行者中间，便产生了一些职能机构，承担研究、设计、开发以及管理活动。在职能式结构中，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内有权向下级发布命令与指示，下级既要服从上级主管的指挥，又要听从上级职能部门的指挥。

职能式结构具有分职、专责的特点。其优点在于有利于发挥管理人员的特长，提高他们的专业能力；有利于将复杂工作简单化，提高工作效能；有利于强化专业管理，提高管理工作的计划性和预见性。它适应社会生产技术复杂、管理分工细腻的要求。而且，在心理上，职能式结构造成一种强调专业、强调专业分工，强调规划的新型管理作风。其缺点是：多头领导，削弱了必要的集中统一；不利于划分各行政负责人和职能部门的职责权限；它增加了管理层次，管理人员过多，有时影响工作效率；在心理上使组织成员产生某种轻视权威的心理。

3、直线职能式结构

直线职能式组织结构是将直线式和职能式结构相结合而产生的一种组织结构。这种组织结构有两个显著的特点：一是按照组织的任务和管理职能划分部门，设立机构，实行专业分工，加强专业管理；二是这类结构将管理部门和管理人员．分为两大类：第一是直线指挥机构和管理人员；第二是职能机构和管理人员。直线指挥机构和人员在自己的职权范围内有决策权，对下属有指挥和命令的权力，并对自己职责范围之内的工作承担全部责任；而职能机构及其人员，通常只是直线指挥人员的参谋，没有决策权和指挥权，在提供信息、预测、决策方案，各种建议以及监督决策方案实施方面，进行辅助工作。

直线职能式结构抛弃了职能式结构多头领导，指挥不一的缺点，保留了职能式结构管理分工和专业化的优点，又吸收了直线式结构集中统一指挥的优点，因而管理系统完善，隶属关系分明，权责清楚，故是比较好的组织结构形式。在现代社会，它有着较广的适应范围。但是，这种形式的结构也有其自身的缺点，主要有两个方面：一是各职能部门之间横向联系较差，易于发生冲突和矛盾；二是由于各职能部门没有决策权和指挥权，事事要向直线管理部门和人员汇报请示，这一方面压制了职能部门的积极性，另一方面使直线管理人员整天忙于日常事务而无暇顾及组织所面临的重大问题。为了弥补这些缺陷，一方面可以设立委员会，由直线指挥部主持，召集各职能部门负责人参加、讨论组织的重大问题；另一方面，可以适当授予职能部门一定的权限，使其具有独立管理事务的权利和自由。

4、事业部式结构

事业部式组织结构，又称分权式组织结构。它是适应现代社会组织规模日趋庞大、活动内容日益复杂、变化迅速，基层单位自主经营日益重要的形式而产生的。这种组织结构的最

大特征在于分权化。它按照产品、地区、市场或顾客将组织划分为若干个相对独立的单位，称之为事业部。各事业部根据最高管理层次制定的方针、政策和下达的任务、指标，全权指挥所管辖单位和部门的生产经营活动，并对最高管理层次全面负责，各事业部在人事、财务、组织机构设置方面有较大的自主权。这种组织结构的优点是：（1）最高管理部门和管理者可以把主要精力放在研究制定组织发展的战略方面，而不拘泥于对具体事务的管理。（2）由于权力下放，各事业部能独立自主根据环境变化处理日常工作，从而使整个管理富于弹性，使组织工作更加具有灵活性和适应性。可以作到因地制宜、因时制宜。（3）由于权力下放，各事业部门独立性较强，可以摆脱请示汇报、公文旅行、浪费时间的陋习，提高工作效率。（4）由于事业部是相对独立的经营单位，便于将组织的经营状况同组织成员的物质利益挂起钩来，从而调动大家的积极性。

但是，事业部制本身又具有缺陷，主要表现在：过份强调分权，削弱了组织的统一；强调各部门的独立，缺乏整体观念和各部门之间的协作；各事业部都存在自己的职能部门，有可能导致机构重叠，管理人员增多，人浮于事，管理费用增大等问题。

5、矩阵式组织结构

矩阵式组织结构就是由纵横两种管理系列组合而成的方形结构。一种是纵向的职能部门结构；一种是横向的项目管理结构。二者交叉重叠，便组成矩阵式组织结构。

矩阵式组织结构的特点；(1)它是为了完成某种特定的任务，如完成一个工程项目或开发一种新产品，由有关职能部门组成一个小组，以利于利用各方力量，协调各方面活动，保证任务的完成；(2)项目小组的成员接受双重领导，既服从于小组负责人的领导，又要受所属职能部门的领导；(3)矩阵组织的形式是固定的，但每个小组是临时的，在完成任务后立即撤销。这种组织结构的优点是：把组织中的横向联系和纵向联系结合起来，加强各职能部门之间的配合；把不同部门的专业人员集中在一起，有利于知识互补，开发新产品；这种组织结构具有很大的灵活性，应变迅速。但是它也有不足之处：由于实行双重领导，容易由于意见分歧造成工作上的矛盾；专项组织与职能组织的权力平衡，各项工作在时间、成本、效益等方面的平衡很难实现；加之专项小组多是临时性的，小组成员容易产生临时观念，使职工角色知觉模糊、产生不稳定感和迷茫感。

十、组织结构设计的概念

组织结构的设计，是指组织管理者根据组织内外环境因素，规划、选择、建立一种适合本组织自身特点的、结构优良、功能齐全、运转灵活的组织结构的过程或活动。组织结构设计具有的特点是：

1、组织结构设计是组织管理者一种有意识、有目的的管理活动，是组织管理者的职能之一。

2、组织结构设计的依据是组织内部因素和外部的环境。

3、组织结构设计是对组织结构的规划和选择。

4、组织结构设计的目的是为了建立适合组织存在的特定条件的结构，使组织结构的设置更加合理、运转更加灵活，从而提高组织的效益。

十一、行政组织结构的规划和选择

组织结构的规划是指对组织存在的客观条件进行分析，然后在此基础上，选择出适合组织存在的特定条件的结构模式。简而言之，即是对组织结构的选择。在选择组织结构时，主要应考虑下列因素：

1、组织的环境。组织环境的复杂性和变易性对组织结构有着十分重要的影响。主要表现在：(1)组织环境决定着组织目标的设立，当环境变化时，组织的目标也要不断调整以适应环境的需要；(2)组织环境影响着组织的价值观念；(3)组织环境关系着组织结构的形式，在面对较为确定的环境下的组织结构的设计，可采用较为稳定的机械式结构；相反，面对较为不确定环境下的组织的结构应采用适应性较强的、具有弹性的有机结构。

2、组织战略。组织战略是指决定组织活动性质和根本方向的目标规划。钱德勒提出组织结构的设计要跟随战略变化的观点。

3、组织的技术。技术是组织把材料转换为最终产品或服务的机械的或智力的过程。

4、组织规模。组织规模的大小也影响着组织设计。规模庞大的组织，层次多、机构庞大，这便需要实行分权式组织结构。

5、组织成员的因素。组织结构是人类分工协作的形式，组织成员的价值观念、文化素质、个性特征也影响着组织结构的形式。

十二、行政组织设计的程序

一般来讲，组织设计的程序有两种，一是自上而下的设计，即演绎设计，二是自下而上的设计，即为归纳的设计。

演绎组织设计的重要步骤有：

1、明确组织目标；

2、决定达成目标所需的计划与配置单位；

3、决定实施计划的作业与配置职位；

4、权责区分；

5、制定组织规程和规章制度。

十三、行政组织结构设计与管理的一般原则

1、统一指挥，统一目标；

2、分层管理，分权治事；

3、职掌明确，权责一致；

4、以人为本、人性管理；

5、经济效能，讲求效率；

6、适应环境，保持弹性；

7、顾及平衡，协调发展。