浙江省深化道路客运改革实施方案

浙江省深化道路客运改革实施方案

（征求意见稿）

为深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会和省委十三届四次全会精神，根据《交通运输部关于开展全面深化交通运输改革试点工作的通知》（交政研发〔2014〕234号）和《交通运输部关于全面深化交通运输改革的意见》（交政研发〔2014〕242号），为发挥市场在资源配置中的决定性作用，赋予企业更多经营自主权，激发市场活力，提高资源配置效率，提升道路客运行业的竞争力，现就深化我省道路客运管理改革提出如下实施方案：

一、改革方向和目标

贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以市场化为主线，坚持用市场方法解决市场问题的原则，理清政府、市场和企业的定位。通过简政放权赋予企业更多经营自主权，激发市场活力，提高资源配置效率，提升道路客运行业的竞争力。以全省客运联网服务系统市场化为契机，构建覆盖全省所有道路客运站联网联程“一票制”服务体系，并与高铁、民航和城市公交等互联互通，在此基础上向多元化（物联网）服务方向拓展，逐步形成商务旅行、休闲旅游、小件物流和配套服务有机结合的完善服务体系。完善以企业为主体的客运安全管理体系，构建企业安

全管理和服务能力与市场竞争力的挂钩机制，并以此为基础建立优胜劣汰的市场准入与退出机制，形成良性循环的长效机制。健全行业管理部门的事中、事后监督机制，形成依法行政的良好市场环境。

二、改革途经和方式

（一）创新推动发展。将现有的全省联网售票系统以公开招标的方式推向市场，由企业按照市场规律自主运营，以互联网技术通过创新电子商务模式把全省所有客运企业和等级客运站联通形成线上线下两张网，实现全省道路客运联网联程“一票制”服务体系并延伸至长三角的等周边地区。利用这线上线下虚拟与实体两张网络的有机集合体，在市场的推动下不断创新拓展，使得传统客运服务业焕发出新的活力。

（二）简政激活市场。对现有道路客运审批制度进行改革，除保留班车线路经营权的许可审批外，其余审批事项逐步简化、下放直至取消。把简政与联网结合起来有序推进，一方面通过赋予企业经营自主权引入竞争机制，另一方面让市场通过联网体系约束企业不正当竞争行为。

（三）安全保障到位。建立以企业为主体责任的安全保障机制，将安全三项制度和安全标准化落实程度与审批挂钩，重点突出如何发挥企业对客运过程安全管理的内在动力和有效性。

（四）监管有效不越位。建立企业和司机等主要从业者的准

入与退出机制，重点突出安全保障并且便于操作，一方面通过在经营权的获取、退出以及经营权到期续营等方面设置专门条件，将安全和服务等要求挂钩，促进客运市场优胜劣汰机制的逐步完善；另一方面，进一步明确管理部门的权责，避免越位和错位。

三、改革的具体内容

（一）坚持市场化运作，构建道路客运联网联程服务体系

1.构建全省统一的联网售票系统。根据部办公厅《关于加快推进省域道路客运联网售票系统建设有关事项的通知》（厅运字〔2014〕81号）精神，加速构建全省统一的、涵盖各种售票方式道路客运联网售票服务系统，进一步方便百姓购票、出行。

2.实行完全市场化运作。由政府主导型转向市场驱动型，走可持续发展道路。通过公开招投标等方式，择优确定全省统一道路客运联网售票服务系统服务第三方提供商，实现第三方服务提供商独立运作、经营，充分发挥市场的作用，整合各种售票渠道和售票资源，为公众提供更加便利的购票服务。行业管理部门做好引导与监督，以政策引导来完善市场机制，保障客运联网售票公共服务功能的实现。

3.坚持线上、线下融合。按照市场化原则引导和支持客运企业组建联盟，通过与联网售票服务第三方提供商组成利益共同体，构筑“线上线下”两大平台，即由客运枢纽节点构成的客运网络服务平台和利用互联网技术构建的联网售票服务平台，将线上

线下两张网有机结合起来。

4.实现联网、联程服务。在全省统一道路客运联网售票服务系统基础上，创新运输组织模式，建立联网、联程服务体系，实现班线成网、客票联网、换乘便捷、一票到底。先实现全省联网联程服务，再逐步与长三角等周边地区实现区域互联。

（二）取消部分行政许可事项，激发道路客运市场活力

1.放松客运站管制

一是试点取消省际过境客运班车和市际班车沿途进站许可。外省开行的以我省为讫点或途经我省的客运班线，需在我省境内变更终到地辖区内站点或增加停靠站点的，经车籍地县级以上道路运输管理机构签署意见同意后，由客运班线经营者向客运站经营者提出申请。市际班车变更或增加停靠站点的，客运班线经营者向客运站经营者提出申请。客运站经营者将受理事项在车站公示5日后，与班线客运经营者签署《进站协议》和《安全管理协议》。班线客运经营者持《客运班线经营许可决定书》、《进站协议》、《安全管理协议》等材料向属地运管部门备案。班车售票应当纳入全省统一的联网售票系统。

二是放宽客运班车下客点管制。客运车辆进入班次终点城镇后，可在班线沿途合适的不超过2个固定站点停车下客（严禁上客）。但需经当地交警、运管部门同意并提前告知乘客。

三是试点规范简易站经营许可。明确简易站的经营许可条件和程序，在大型市场、空港、铁路站周边等旅客聚集地设立简易客运站，允许班车进站经营，但必须纳入全省联网售票体系。

四是客运站级别核定职能转移至道路运输协会。第一步，一、二级客运站由省道路运输协会核定，三级客运站由市道路运输协会核定，四、五级客运站由当地县级以上道路运输协会核定。第二步，改变现有客运站等级评定方法，打破一次定级终生受用的格局，增加服务功能并实行动态监管制，一旦服务水平下降时，其等级随之下降，收费标准也相应下调。

五是配合物价管理部门逐步取消对车站站务收费的管制。客运站站务收费实行市场调节价，并与客运站的服务功能和水平挂钩。

2.下放省、市、县际道路旅客运输经营许可权限

一是简化、下放毗邻省客运班线管理程序。建立华东地区道路客运合作发展联席委员会制度，签订《华东六省一市省际道路客运合作发展协议书》，简化省际班线客运行政许可手续，提高办事效率。下放毗邻省毗邻县（市、区）公交化运营等班线许可权限至属地道路运输管理部门

二是下放市际道路旅客运输经营许可。市际设区的市级道路运输管理机构负责市际道路班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线经营许可。

三是下放县际道路旅客运输经营许可。县级道路运输管理机构负责县际道路班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线经营许可。

3.取消、简化一批行政审批、行业管理事项

一是取消车辆新增或更新的审批，改为备案制。取消审批后制定车辆新增、更新基本要求，客运经营者新增、更新或更换客运的车辆必须满足上述要求，然后需向车籍所在地县级以上道路运输管理机构备案。

二是取消省内班车班次增减的审批。客运经营者所经营的客运班线（农村客运除外），在投放营运客车数量不变的前提下，客运班车日发班次变更的，应当提前向社会公告。

三是取消客运车辆暂停及恢复营运的审批，改为备案制。客运经营者在客运班线（农村客运除外）、客运包车经营期限内申请暂停、恢复经营的，应当事先向车籍所在地县级以上道路运输管理机构备案。

四是取消《客运班车（包车）经营许可证明》年度换发工作。改为按照班车经营期限与标志牌和与车辆更新更换时一并换发。

五是简化临时标志牌管理程序。需开行加班车或接驳、顶班的，由客运站经营者向驻站道路运输管理部门提出申请，经驻站道路运输管理部门审核同意后，临时标志牌由车站网上打印。

（三）坚持政府购买服务，提高城乡客运一体发展水平

一是坚持一条主线。以市场化为主线，按照因地制宜，分类指导，梯度推进的原则，保障基本出行，促进城乡融合，确保安全运行，引导绿色发展，实现持续发展。

二是把握好两个趋势。即平原发达地区构建区域公交客运体系。该区域城乡道路客运的发展应充分发挥市场机制，以提高居民的客运出行品质，提高客运吸引力，引导安全、绿色交通为主要目标，加上政府的合理干预，进一步制定并规范城乡道路客运的服务标准，建立营运与票价、补贴、监管、考核等政策相协调的行业可持续发展机制。

山区欠发达地区构建形式多样的农村客运。该类地区的城乡道路客运发展应该以保障居民基本的安全出行，实现行业的可持续发展为目标。为此政府除了提供维持基本公共服务的财政支持，还应该适当放松行业管制，发挥市场机制，发展形式多样的农村客运加以补充，如：康庄小巴、电话叫车系统等。

三是建立完善五个机制。建立适度竞争的市场经营机制、科

学的票价调整机制、公共财政投入城乡客运的长效机制、与补助政策挂钩的服务质量考核机制、多元化监督评价机制等五大机制。

四是建立全省城乡居民出行调查制度。制定以市、县为调查基本单元的居民出行定期调查制度，颁布《浙江省城乡居民出行需求调查手册》。调查结果和数据全部向社会公开，鼓励和吸引社会力量通过科学研究和分析，为全省道路客运发展出谋划策，同时为管理部门科学制定相关政策、合理调控城乡道路客运资源等提供科学依据，从而不断推进城市公共交通和城际长短班线客运的有效融合，引导低碳绿色出行，推动道路客运可持续发展。

（四）创新旅游客运管理，优化客运组织模式

一是发挥客运站的旅游集散功能。逐步将等级客运站建设为区域性的旅游集散中心，拓展客运站的旅游服务功能，旅游包车，并提供宾馆、汽车租赁、餐饮等延伸服务。

二是鼓励发展特色旅游服务。采取“运游结合”模式，发展新兴特色的旅游客运专线。推进运政信息系统包车数据向社会化旅游客运服务平台开放共享，社会化平台可以通过数据接口的方式，实现包车主要数据的查询、比对。同时包车管理信息系统涉及企业的部分功能延伸至社会化平台。

三是融合包车和班车管理。允许同时具有客运班车和旅游包车经营资格的企业，拥有客车同时具有班车和包车经营资格（即一车两牌），但须具备安全管理条件。

四是建立准入门槛，放开数量管制。旅游包车经营实行公司制，公司必须具备安全管理能力方可向管理部门申请经营资格；强化安全管理能力包括管理制度、专职管理人员、动态监管平台（自有或租用）和必要停车与办公场所等；设立包车驾驶员准入资格制，凡持有大客驾照在客运企业从事驾驶工作满3年且无违法违规者具备包车驾驶员资格，可由所在企业向市级运管部门申请资格许可；包车客运企业向运管部门申请车辆时，遵循一车一人绑定的原则，即一个具有包车驾驶资格的司机对应一辆客车，申请数量不限；当司机离开公司时，其对应客车的包车经营权必须交还运管部门，不得擅自转让给其他公司。

五是规范包车标志牌（标贴）管理。省际包车实行网上预约、签订合同、发放标志牌；省内包车由企业按运次自行网上打印标贴，方便企业运输量统计和车辆动态监管。

（五）放松客运班线价格管制，充分发挥价格杠杆作用

配合物价部门完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。从政府定价为主逐步转向市场调节价（农村客运除外）。

一是竞争充分客运班线实行市场调节价。在道路客运与铁路

客运竞争较充分的线路，旅客对交行交通方式有较大选择余地的前提下，班车客运可以实行市场调节价。根据道路客运市场运行情况，适时放开道路客运班车价格，实行市场调节价。

二是取消实行政府指导价的道路客运班车票价核定。取消票价核定程序，道路班车客运票价备案改为告知制度，由客运经营者在班车客票发预售前3日在车站售票处、售票网点、售票网站等向社会公布，同时告知主管部门。

三是放开同线同价限制。借鉴民航、铁路等其它运输方式定价政策，允许企业通过打折促销等手段，同一线路、同车型的班车可以采取差异运价。

（六）强化安全管理，完善事中事后监管与市场退出机制

在企业安全生产标准化建设体系下，根据交通运输部《道路旅客运输安全生产管理规范》要求，督促企业建立安全生产内部评价和第三方评估制度，强化企业安全主体责任。

一是建立企业安全健康体检制度。道路运输企业应当建立企业安全健康体检制度，每年按照其内部安全生产制度，采用定量和定性相结合的方式，根据安全管理规则和事故风险所有环节确立的管理要素和评分标准，由企业安全管理部门组织专家或委托专业机构，针对运输安全生产全过程进行全面排查和评估，形成安全体检报告。

建立客运企业安全体检与班线经营权获取、续营挂钩制度。

第一步，凡有效完成企业年度安全体检工作的（以体检报告为准），其当年到期班线经营权可直接办理续营，还可以优先获取新增班线经营权的资格；凡未完成企业年度安全体检工作的（未提交安全体检报告或安全体检报告不合格的），对其当年到期班线经营权进行削减，并限制其当年获取新增班线经营权资格。第二步，待上述机制完善后，对未完成企业安全体检工作的，取消其相应客运经营资格，收回相应班线经营权。

二是建立第三方安全评估制度。对安全管理隐患突出的企业，或发生较大以上安全生产事故的企业，管理部门委托第三方专业机构对照国家安全管理法律法规规章等对企业安全生产现状进行评估，形成安全体检报告递交管理部门，由管理部门督促企业整改落实，并形成市场退出机制。

建立第三方安全评估与客运退出挂钩制度。第一步，凡经第三方机构两次评估均达不到安全运营标准或条件的客运企业，当年到期班线经营权全部收回，并取消其当年获取新增班线经营权资格；第二步，待上述机制完善后，对第三方机构评估达不到安全运营标准或条件的客运企业，取消其相应客运经营资格，收回相应班线经营权。

三是农村客运线路安全风险评估制度。客运企业对农村客运运行线路实地勘察，查出易发事故的路段，据此编制安全行车图，设定低速限速区域、慢行区域、正常行驶区域，企业据此对运行

的农村客运班线设定合理运行时间，并通过GPS监控和路查来认真落实。建立农村客运线路安全风险评估与经营权获取、财政补贴挂钩制度。

四是建立旅游客运安全退出制度。当包车司机一年内违法违规次数合计达到5次及以上时，取消公司该辆车的经营权；当包车发生交通肇事致人死亡并负主责以上责任的，取消公司该辆车的经营权，并吊销肇事司机的包车驾驶资格证；公司一旦发生包车经营权被取消后，两年内不得申请新增包车经营权。

五是探索建立道路客运安全管理与保险挂钩制度。鉴于客运行业的高风险性特征，与保险业有着相互依存的特殊关联，探索建立保险与客运互利互赢机制，通过引入相关保险机构参与客运企业安全管理，在帮助和监管客运企业提高安全管理水平的同时，实现双方共赢的效果。

六是建立完善长途客运接驳运输联盟。按照“政府引导、协会牵头、企业主导”的原则组建浙江省长途客运接驳运输联盟，并将接驳运输试点线路扩大至全国。严格按照“成熟一个、实施一个”的原则，根据接驳点、线路、车辆的准备工作完成情况，并经“接驳联盟”认定后，予以发放接驳运输证件，准予其正式开展接驳运输。

对于800公里以上且不能避免凌晨2-5时运行的省际客运线路，督促企业尽快实施接驳运输。对于2015年6月30日前到

期的此类班线，已按规定提供接驳运输方案的，到期后核发临时牌证，待正式开展接驳运输后，办理延续经营手续。2015年7月1日起，所有到期且没有实施接驳运输的此类班线，不再准予原经营者延续经营，并可通过服务质量招投标方式重新确定经营者。