统筹城乡发展面临的问题及对策建议

统筹城乡发展面临的问题及对策建议

作者：中央党校地厅班扩大内需和经济发展专题第七课题组

党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，为解决“三农”问题、缩小城乡差距指出了方向，拉开了我国城乡统筹、协调发展战略的序幕。8年来，成都、重庆等统筹城乡发展综合试验区在探索中快速推进。与此同时，全国各地也都在积极落实统筹城乡发展战略，并取得了明显成效。随着各项改革的深入推进，统筹城乡发展面临许多新的矛盾和问题，为此，课题组在调查研究当中对此相关问题进行了深入的分析，并在此

基础上提出了若干对策与建议。

统筹城乡发展面临的主要问题及原因分析

农民收入增长缓慢，城乡贫富差距拉大。从增幅来看，城镇居民与农村居民贫富差距呈进一步扩大趋势。有关数据显示，城镇居民2009年人均可支配收入比2003年增长了103%，增加额高达8703元；而农村居民2009年人均纯收入比2003年仅增长96%，增加2531元。2003年，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍，2009年则扩大到3.33倍。青海省2003—2009年，城镇居民人均可支配收入从6732元增加到12692元，增长了88%；而农民人均纯收入从1817元增加到3346元，仅增长84%；收入差别从4915元扩大到9346元，差距越来越大。

人口流动加快，城市功能压力加大。有关数据显示，进城农民工由2004年的1亿增加至2008年的1.4亿，年均增长10%，2006、2007、2008年增幅分别为11%、14.5%、15.1%，农村人口流动呈加快趋势。同时，近几年我国大学生毕业人数逐年递增，2007、2008、2009年分别新增大学毕业生495万、559万和611万，2010年预计新增700万，就业形势更加严峻。加之城市提供就业机会的增速较慢，城市功能面临着进城农民工和毕业大学生双重压力的考验。这种状况如果长期得不到解决，很

可能诱发社会不稳定因素。

财政资金投入不足，农村公共服务落后。目前，在教育、医疗、培训、就业等方面，国家对农村的资金投入明显不足。由于基础教育薄弱、师资队伍素质偏低等，农村地区的教育条件普遍比较落后。2009年全国财政预算内教育拨款总数达3114亿元，其中对农村义务教育的拨款为990

亿元，占31.79%，但这一比例与占全国69.91%的农村人口相比，相差甚远。虽然近年来农村医疗卫生条件得到很大改善，新型农村合作医疗制度正在建立，但由于农村卫生投资比重不高，医疗资源配置不合理，医疗卫生管理和服务跟不上，导致部分农民得不到有效的健康保证，农民看病难、看不起病的现象普遍存在。有关数据显示，2008年末，占全国69.91%的农村人口仅享有20%的医疗资源；全国平均每千人拥有卫生技术人员为城镇是5.41人，而农村仅2.21人。

农村金融普惠率低，农民享受金融资源不充分。根据中国银监会提供的数据，全国2009年6月末还有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点，其中708个乡镇没有任何金融服务。目前，“三农”贷款门槛过高，农民贷款难问题仍然比较突出。据中国银监会统计，2009年末全国银行业机构贷款余额39.9万亿，其中涉农贷款9.14万亿，占比仅22.9%；涉农贷款中，农户贷款为2.2万亿，仅占24.1%。获得小额信用贷款和联

保贷款的农户不到1/3。

农村社保体系建设滞后，农民公共保障水平低。当前，农村保障体系建设严重滞后，总体上难以满足整个农村社会的需要。如养老保险，2009年中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达410亿元，但真正落实到农村的微乎其微，绝大多数农民根本享受不到；进城农民工参加城镇医疗保险比例偏低，虽然参保人数达到4335万，但实际参保率不足20%；按94%的平均参合率计算，全国至少还有5400万农民未参加新型农村合作医疗。与此形成鲜明对比的是，我国城市居民享有社会养老保险、医疗保险、城镇低保等多种保障机制，社会保障覆盖面基本上达

到了100%。

上述问题在不同程度上阻碍了统筹城乡发展的进程。总的看来，出现这些问题的原因是多方面的，有历史、地理和制度原因等。从制度看，主要是城乡分治管理体制与统筹城乡发展不适应。第一，城乡分治导致生产要素难以实现有效配置。第二，城乡分治导致财政对农村公共服务和社会保障的投入不足。第三，城乡分治导致农村消费“断层”、投资需

求不旺。

同时，我国制定的一些法律法规，是和城乡分治管理制度相适应的，但与统筹城乡发展的实践是矛盾的。所以，在调研中，我们注意到，地方政府呼声很高的是，在法律法规方面的修改和完善。首先是农村土地

流转方面，要实现农村土地流转有法律依据，涉及宪法、土地管理法、物权法、城市房地产管理法，以及国务院和有关部门的条例、条规约20多条需修改。其次是农村土地贷款抵押方面，担保法第37条第（二）项、物权法第184条第（二）项均明确规定，耕地等集体所有的土地使用权不能抵押，要实现农村土地使用权用于贷款抵押有法律依据，必须对担保法、物权法有关条款作相应修改。

推进统筹城乡发展的对策建议

出台农村土地流转办法。第一，要夯实土地流转的基础，即对农村土地、农村房屋全面确权颁证，做到产权明晰，归属清楚。第二，要坚持“两个不改变”的前提条件，即农村土地流转“不改变农村土地所有权、不改变农民耕地承包权”，切实保护好农民的权益，防止农民永久失地。第三，尽快出台农村土地流转的具体办法。一是明确流转方式，二是建立流转平台，三是建立土地流转激励机制，四是探索土地流转市场定价办法。

逐步放宽城市户籍管制。建议按照权利义务对等的原则，逐步剥离附属在户籍制度上的城乡不平等待遇，渐进式放宽城市户籍管制。第一，以在当地有合法住所（租房也行）为条件核发“居住证”，准许常住登记。持证者享有同等的选举权、就业权、初级卫生保健，参加医疗保险、养老保险和失业保险等基本权利和公共服务。第二，根据社保参保年限或缴税年限，确定能否享受最低生活保障、保障性住房等社会救助资格。第三，根据学籍年限和监护人参保年限，确定能否享受高考、特殊行业准入（主要针对大城市、特大城市）等与户籍严格挂钩的资格。

完善农村金融服务功能。第一是进一步完善农村金融组织体系。建议监管部门放宽农村金融机构准入政策，鼓励社会资本参与设立村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构，推进农信社加快组建农村商业（合作）银行，强化农发行等政策性银行的支农服务，探索组建地方法人保险公司、消费金融公司、农业投资公司、农业产业基金、农贷担保公司等金融机构，探索集合债券、集合信托、集合贷款等中小企业融资方式。第二是积极开办政策性农业保险。通过政府补贴、市场化运作等方式，引导和鼓励保险机构开展政策性农业保险业务，提高农业保险覆盖面。扩大农村小额人身保险试点范围，探索建立农村信贷与农业保险结合的银保互动融资机制。第三是探索农村产权直接抵押融资。成都市大胆探索，经银监部门同意，凡确权颁证后的农村土地使

用权、农村房屋产权、农村土地承包经营权均可用于贷款抵押。贷款到期不能偿还，区分产权类别，多种方式保证银行抵押权的实现和优先受偿：集体建设用地可由集体建设用地所有权人收购，也可由县级政府土地储备中心按集体建设用地最低保护价收购；农村房屋和土地承包经营权可由所在集体经济组织或农村产权抵押融资风险基金收购。四是努力提高农村金融服务普惠率。鼓励金融机构和社会力量积极到农村，特别是到金融服务空白地区设点，保证每个乡镇设有固定金融网点，实现农村金融服务“无空白”、全覆盖。建议国家对发放“三农”贷款的银行业机构，适当提高资金补贴比例，引导银行业机构将资金投向农村。

加大对农村社会保障和其他公共服务的投入。建议通过财政拨款、社会力量等多种渠道增加投入，增强农村服务功能。第一是社会保障方面。设立失地农民社会保险、农民工综合保险和新型农村养老保险基金，让农民“老有所养”；设立农村儿童住院互助金，提高新农合补贴标准，扩大补贴面，让农民“病有所医”；适当提高农村最低生活补贴标准，让农村贫困人口“低有所保”；对农民自建住房和农房改造实行补贴，让农民“住有所居”。第二是教育方面。实行农村中小学校标准化建设，提高农村教师补贴，扩大“两免一补”范围，促进城乡教育均衡发展。第三是卫生、医疗方面。实行乡镇卫生院的标准化建设，提高医务人员待遇，对

农村孕妇住院进行补贴。

完善与统筹城乡发展相配套的法律法规。随着统筹城乡发展工作的不断深入，现行法律法规的一些规定已经成为制约统筹城乡发展的“瓶颈”。建议对不适应统筹城乡发展的法律法规进行修改。第一是修改完善土地管理法、城市房地产管理法等相关法律，为农村土地、房屋等流转提供法律依据。第二是修改完善担保法、物权法等法规，赋予农村土地承包经营权的法律地位，为农村土地承包经营权用于贷款抵押提供法律支持。第三是修订《户口管理条例》，为破除二元化户籍管理体制，实现城乡人口自由流动提供法律依据。第四是建议制订《民间借贷管理条例》和《投资社区法》，规范民间借贷行为。

总之，统筹城乡发展是一场涉及经济、社会、文化等方面的社会变革，是一项十分复杂的系统性工程。推进统筹城乡发展，任重而道远。我们相信，只要坚持科学发展观，与时俱进，实事求是，尊重历史文化、尊重自然生态、尊重农民意愿，大胆探索，勇于创新，就一定能够实现我

国城乡经济社会的又好又快发展。