2我国街头官僚的困境及解决对策10.14(1)

基于街头官僚理论的城管执法行为困境与

破解

[摘要]城管执法行为存在消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法等问题与困境，城管与市民的冲突构成了现代官民冲突的相当部分。针对造成基层城管执法人员执法行为困境的原因并基于李普斯基的街头官僚理论，从客观和主观层面提出破解基层执法人员政策执行困境的对策与方法，为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

关键词：街头官僚暴力执法自由裁量权

一、街头官僚理论综述

自1977年李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》以来，“街头官僚”一词被正式的提出并得到广泛的引用。就其概念而言“街头官僚”是指工作在一线与公民直接打交道的最基层的政府工作人员，是政府政策执行的终端，他们构成了公务员队伍中的大多数。“典型的街头官僚包括警察，公立学校的教师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员，等等”[1]。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。他们拥有对公民行为是否合理、合法的直接判断能力（虽然这种判断不一定准确），因而街头官僚也直接决定着对公民的奖励和惩戒。因此他们“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有的相当大的自由裁量权”。[1]

然而“街头官僚”概念的提出并不代表对“街头官僚”的研究的开始。在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均从不同视角对街头官僚的行为进行过分析和论述，只是没能像李普斯基一样提出“街头官僚”这一形象的描述。但是在李普斯基之前的这些学者的研究都没能对街头官僚理论进行系统的研究和论述，因而对公共行政理论研究的贡献和影响都是有限的。紧接着，1980年李普斯基发表了《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一文，这标志着街头官僚理论的正式确立。此后，在李普斯基街头官僚理论的影响下，更多的学者也加入到对街头官僚的研究上来，“街头官僚”也逐渐成为公共行政学中的一个非常重要的研究领域。比较有代表性的就是波纹丝和荣锐迪斯的观点。他们认为由于现代通讯技术和网络技术的发展和普及，数字化政务得以在现实中得到应用，街头官僚也逐渐演变成为“屏幕官僚”。更多的数字化操作大大减少了街头官僚与民众的直接接触，也为控制街

头官僚过大的自由裁量权提供了很好的解决方法。

在我国，街头官僚理论的研究相对较晚，可以说街头官僚理论的研究还处于起步阶段。主要的研究还是停留在对西方街头官僚理论的分析阶段。理论研究的捉襟见肘，与我国庞大的街头官僚体制队伍和巨大的影响力形成鲜明的对比。在国内，比较有代表性的学者主要有叶丽娟、马俊和韩志明。在韩丽娟和马俊发表的《公共行政学中的街头官僚理论》中，两位学者主要论述了街头官僚理论的发展历程、街头官僚的政策制定能力、和信息时代下街头官僚的嬗变和控制问题。文章引起了国内对一线工作者的政策制定能力和自由裁量权的关注。

二、城管执法存在的问题与困境

（一）消极作为

城管作为一个“理性经济人”存在个人的利益追求和部门利益保护，在做出执法决策的时候，自然地也会根据具体的情况选择对自己或者部门有利而又似乎合法的决策。比如在应对复杂社会事务或者于己不利而又责任模糊的地带他们会选择视而不见或者拖延处理的消极态度。这与当前我国建设服务型政府，提高行政效率的大方向是背道而驰的。当公共服务的供给不能满足广大群众的需求的矛盾积累达到一定程度的时候矛盾便会被激化，进而引发政府合法性危机。

（二）滥用自由裁量权

“街头官僚在制定和执行行政决策的过程中与其他层次官僚之间存在明显

的不同他们必须不断地做出大大小小的决策，这些决策涉及某些规则的运用，有时还涉及对这些法律或者规则的解释”[2]。在城市快速发展的背景下，城市问题也变得纷繁复杂，这就要求城管执法队伍在更多的时候当场就要做出决策，因而无法像重大的决策一样经过酝酿讨论，再得出讨论结果。比如城管本可以对街边的小商小贩乱摆摊问题进行教育劝说，但是由于法律制定的缺陷，赋予城管的自由裁量权过大或者由于城管个人的价值观、经验技能甚至是可能是城管的主观好恶、心情等原因都有可能导致城管对行政相对人施以较为严厉的处罚。

（三）暴力执法

一方面，随着我国城市化进程的快速发展越来越多的人涌进城市寻求发展机遇，但与之相配套的就业，医疗，卫生等公共事业的建设却严重滞后。迫于生计，进城人员不得不在现实面前变成流动商贩或者从事其他非固定职业，他们的流动性大大增加了城市管理的难度，加剧了城管与这些处于社会底层人员的摩擦系数。与此同时，在同情弱者的价值观取向的媒体报道下城管俨然成为了“暴力”，“野蛮”的代名词。

三、基层城管执法人员执法行为困境的原因

城管执法人员是处于我国行政执法系统最基层的行政执法人员，同时，他们

也是面对广大民众的第一线执法人员，是典型的“街头官僚”。城管执法人员作为街头官僚，具有他们十分特殊的身份、地位和工作性质，而这就决定了他们与其他行政系统有着不同的行动逻辑。而我们需要从城管执法人员的行为分析入手，才能试图探索对这个典型的“街头官僚”队伍有效的控制与管理。

（一）缺乏激励机制导致上升空间狭窄

在我国，官僚体制倾向于以晋升来调动员工的工作积极性，用来奖励员工的贡献。可是，这一招，在面对数量庞大的城管执法人员却发挥不了它应有的效果。从现实的情况来讲，相对于数量极其巨大的基层城管执法人员而言，其晋升的职位是及其稀缺的，这就导致了有限的职位设置与无限的职位需求之间的矛盾。另外，官僚体制下单一的奖励制度，也大大局限了城管执法人员的晋升之路，让广大的城管们自感其通过职位上升的空间很小，自身的价值没有得到很好的实现。

（二）规则本位导致基层工作人员消极应对

随着我国城市化进程的加快和市场化改革的深入，城管执法人员的工作面临越来越多的复杂情况，但是现有的城市管理的法律并不是完备无遗的，现有的法律法规没有也不可能穷尽地对所有问题的描述。因此，在规则缺位的地方，规则依赖实际上就成为捆绑城管执法人员的“枷锁”，也成为他们不负责任的理由。这一结果，导致了广大的城管执法队伍大大降低了对执法方式、方法的创新热情，逐渐局限于现有的处理事情的模式，甚至，更为严重的是，一旦城管们墨守成规，将会消极地应对在城市管理中的问题，并且让问题常态化，成为影响城市经济发展和人民生活水平提高的“毒瘤”。

（三）“理性经济人”思维

随着我国经济社会快速发展，公众的法制意识在不断提高，公众对于城管执法的要求也越来越高，公众对城管高素质的需求的无限性和城管能够提高的服务的有限性导致了这两者之间的供需矛盾，而这就使得这些掌握着公共资源的街头官僚们不得不考虑该如何进行现有资源的合理分配，城管执法人员在做出决策时同样也会遵循理性“经济人”的行为方式，在他们觉得认为有必要的地方投入他们的资源进行处理，然而，这些决定在很大程度上是根据城管执法人员自我价值观，阅历，经验所作出的，具有利己主义倾向和个人局限。

（四）“一线”弃权

城市管理的复杂性和不确定性，决定了城市管理人员安全的不确定性。我国的城管执法人员经常面临着危险的工作环境。比如需要经常面对无证摊贩、小广告散发者、黑车司机等在城市边缘生存的社会弱势群体。所以不可预测的对象群体以及复杂深层的矛盾根源使得理性的城管们通常会以巧妙的方式逃离“一线”执法现场[3]。与此同时，城管体制的设立本身就存在先天不足，城管面对的是纷繁复杂的城市社会事务，管理幅度之大和任务之重可想而知，但是其底层位置却常常被人们所忽视。在等级森严的政府体系中，他们甚至无法充分主宰自己的命运，并且通常是政府机构改革或权利斗争的牺牲品[4]。那么“一线”弃权在这种情况下就显得是“明智”的。

四、城管执法行为困境的破解

近些年来，城管执法人员的暴力执法和社会弱势群体的暴力抗法事件已经成为了城市街头司空见惯的景象，一系列的负面的报道下，人民心中的“城管”逐渐演变成“野蛮”，“暴力”的代名词，似乎城管与城市社会弱势群体成为一对冤家，其最直接的影响是城管在日常执法当中的威望和公信力遭到严重的质疑与打击，在城管执法行为遭遇困境的情况下，我们该如何进行破解呢？

（一）客观控制

1．执法过程的程序控制

执行程序的前提是法律，缺乏法律的明确规定，程序也难以执行。城管执法过程的程序一旦设定并法律化之后，城管们在行使自由裁量权的时候，他们的选择的执法行为方式、方法以及步骤都必须遵循法律程序的规定有，换言之就是“按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序的法律责任[5]”。那么做好程序立法，才能真正让这些城管执法人员“有法可依”“有法必依”，从而最大限度的减少城管的“瞎指挥，乱执法”行为，保证城管执法效果的有效性。

2．法律控制

我国是社会主义法治国家，一切活动的出发点都必须坚持依法行政，依法办事的法治原则，严格地执行法律、法规和政策规定等[6]。城管执法人员，顾名思义作为法律和政策的执法者，当然必须也要做到这一点。然而，我国关于城管执法的立法工作滞后于城市现实管理的需求，至今仍然没有一部独立的城市管理的完备法律，所以造成城管执法人员借助现有的其他法律作为自己执法的法律保障的这样一个尴尬局面。因此，当务之急，我国应尽快制定相关的法律法规，明确规定城管部门的执法范围、工作职责以及他们的权利与义务等，使得城管执法人员有法可依，而不是仅凭自由裁量权来使用自己手上的权利。城管执法系统，作为我国最基层的行政机构，除了接受立法机关和司法机关的监督之外，还必须立足于广大的人民群众，发挥公民维权的积极作用，通过有效的公民维权来实现对城管部门的有效控制，从而达到法律控制的效果。

3．管理控制

城管执法部门，处于我国行政系统的末端，同时又是面向广大人民群众的第一线，通过城管这一特殊的地位，一方面可以让上级行政机关对下级行政机关以及执法人员自由裁量权的行驶进行监督；另一方面，可以提高公民的民主监督意识和法律参与意识，通过信访和行政诉讼等多种渠道对城管执法机关及其人员进行监督。发挥城管执法部门的上级与公民的“双向”同时监督，辅助必要的司法监督，能够最大程度上减少城管执法人员知法犯法的行为。

4．信息技术和网络控制

网络互联网的高速发展，微信以及微博等社交网络平台的迅速普及，网络监督正在成为一种重要的监督力量。近年来，城管的暴力执法的镜头在更多的时候是在微博等网络社交平台迅速曝光，使得公众能够在第一时间了解到城管的暴力

执法情况。可以说，利用微信以及微博等网络社交平台进行对城管执法人员的监督，能够最大限度的超越时间、空间的局限，能够及时、灵活、迅速地传播一线信息，进而形成对城管执法的媒体和舆论监督。这种监督并不是简单的单向制约，也是对城管执法队伍赢得社会认同的有利工具。今年来城管暴力执法的负面报道屡见不鲜，但其中却不乏媒体为博得眼球的夸大虚假报道。所以利用好媒体的作用，从另一个角度来还可以还原事实的真相，还城管一个“公道”。即然是互利双赢的方法，那么我们何乐不为呢？

5．引进企业管理模式

城管执法人员又称为“街头官僚”，而官僚们一般认为自己在官僚体制之内，是铁饭碗，是公务员，存在很多吃“大锅饭”的现象。所以，要打破城管执法人员对自己官僚自我认识，首先就要引进现代企业的管理模式，落实好现代企业管理当中的绩效考核，并适当增加奖励机制，目的是增强城管执法人员的工作积极性，也从另外一个方面让城管人员心中的官僚形象转变为为人民服务的公仆形象。

（二）主观控制

1．加强道德约束

城管执法人员现在面临的大环境是缺乏规则和监督机制的情况，那么在这种情况下下加强他们自身的道德约束，使得他们即使在这“破烂不堪”的监督环境下可以从事合乎道德规范的行为就显得尤为的重要了。城管执法人员应该清楚的认识到法律虽然是他们必须遵守的行为规范，但是就法律本身而言也是有漏洞和不足的。那么作为法律补充的道德就应该成为他们的执法依据，因为在很多的时候伦理道德更能得到到大家的公认。特别是现在随着公共服务理念的兴起，城管不仅要履行政治的，法律的责任，更必须对社会道德有所承担，运用道德的力量去影响甚至是教化公民和社会[6]。

2．城管自身应加强学习，提升素质以适应复杂变化的情况

城管们必须明白，他们自身的这个群体是主要为人民服务，而不是与人民对抗的，所以，城管自身应该加强学习，学习一些为人民服务的服务型执法技能，更为重要是，他们从学习当中应该学会提升自己的素质，学会在任何复杂的情况下都坚守和服务于公众的利益。城市是一个大熔炉，城市在快速发展的同时，也在不断融合着来自四面八方的不同性格，不同种类的人群，所以，城管作为直面公众的第一线执法人员，更应该提升自己的素质来面对这复杂多变的社会情况。

五、结语

本文将基层执法人员置于街头官僚理论视角下来分析基层执法人员的政策

执行力问题，分析了城管执法存在的问题与困境，即消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法，然后分析了造成基层城管执法人员执法行为困境的原因，最后从街头

官僚理论出发，提出破解基层执法人员政策执行困境的对策，以期能为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

参考文献

[1]Lipsky.M.Stree-level Bureaucracy[M].New York: Russell Sage Foundation .1980

[2]叶丽娟，马俊.公共行政中的街头官僚理论[J].武汉大学学报.2003.09

[3]张静.关于街头官僚理论研究的文献综述[J]牡丹江大学学报.2013.02

[4]韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制.[J]公共管理学报.2008.01

[5]戴奇峰.我国行政自由裁量权的负效应及其规制-----以街头官僚理论为分析基础.[J]法制与社会.2007.11

[6]赵亚娟. 运用街头官僚理论分析城管暴力执法行为[J]. 法制与社会. 2010(31)

[7]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》