基于旅游度假区控制性详细规划编制的思考与探索

基于旅游度假区控制性详细规划编制的思考与探索

于 敬 张 勇 余楼刚

摘要:近年来，随着旅游业地位的提升，旅游规划的发展与旅游资源的开发也达到了高潮。国内许多城市都也把旅游度假作为城市发展的重要组成部分，这些城市大多拥有卓越的生态环境和优质的山水资源，因此旅游度假区的开发建设受到普遍关注。但与旅游度假的红火发展和度假区如雨后春笋般形成鲜明对照的是，作为指导开发建设重要管理依据的旅游度假区控制性详细规划（简称度假区控规），国内对其研究尚处于起步阶段，所有的实践活动尚处在盲目、探索的阶段，难以形成较为系统的指导经验。笔者通过在千岛湖的若干度假区控规的编制实践，对度假区控规进行思考，以期得到有意的探索。

关键词:控制性详细规划、旅游度假区、指标体系、千岛湖

1 研究背景

1.1旅游度假区总体发展趋势

随着社会经济的快速发展，我国的旅游业已进入快速发展的阶段，旅游产品正从观光型向观光、度假和专项旅游相结合的趋势发展。度假旅游正成为发展速度最快的旅游产品，国家和多数地方政府都将度假旅游的发展与度假区建设作为其旅游业乃至地方经济发展的重点。具相关部门的统计，地方旅游度假区的发展以长三角为最。长三角范围内已建、在建和列入计划的省级、国家级度假区约30个，其中浙江省约有15个。粗略计算，其余各类地方级度假区则多达80余个。在这种情况下，旅游度假区相关规划编制的数量随之大幅增加，迫切需要开展深入、细致的理论研究与实践总结。

1.2度假区控规编制的法规依据和研究基础

对多数旅游度假区进行研究发现，其选址多在风景名胜区（简称风景区）的外围地带，部分度假区用地还被划入城市建设用地范围，以便于开发建设。因此，从我国现行的城乡规划及相关法律法规看，与度假区控规直接相关的法律法规主要包括《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日）、《城市规划编制办法》（2006年4月）和《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137－90）》。同时，从度假区的发展定位、功能构成、类型特点等方面看，均

与风景名胜区的特点相同或相近，且在空间、功能上密不可分。所以，度假区的控规编制也应参考《风景名胜区条例（2006年12月）》和《风景名胜区规划规范（GB50298-1999）》。

鉴于度假区与风景区之间存在的密切关系，度假区控规的研究可借鉴关于风景区控规的研究方法和结论。但目前，我国风景区控规领域的研究也处于起步阶段，对理论的研究很少。其中，有岳邦瑞对风景区的控制性详细规划的方法框架、指标体系进行了研究，张娜等对山里泉景区控制性详细规划实例进行分析，王兴中等对古城镇旅游控制性详细规划的控制指标体系及技术规范进行了探讨，以及霍诗雅等对国家森林公园控制性详细规划的初探。

2 度假区控规的普遍特征

作为承担着旅游、休闲等功能的特殊区域，度假区与普通城市地区的开发建设在根本上存在着巨大区别。从环境特征、委托方以及规划内容上看，度假区控规的特征可归纳为三方面。

2.1生态、景观的条件和要求同等突出

从度假区建设开始较早欧美发达国家看，度假区多选址于海滨和温泉地区。目前我国12个国家级旅游度假区中，5个分布在海滨，5个在沿海地区的湖、河边上，2个布局于山地。由此可见，生态和景观环境的舒适性是度假区设立的基础条件，迄今国内外学者仍将自然环境的舒适性作为确定度假环境好坏的主要指标因子。因此，度假区控规的编制应以保护优越的生态、景观条件为基础，并通过优美舒适的环境营造，以及现代、宜人的设施建设与优质的服务，以为游客提供一个舒适宜人的度假环境为最终目标。

2.2确定或意向的开发商参与规划过程

“旅游度假区是旅游地的一种类型，属于纯粹的商品开发项目”(D.金，B.怀特英 1994)。从现实的度假区控规实践看，其商品属性也得到了证实。度假区控规的委托方虽然仍为各地方规划主管部门，但更多时候是在明确、或基本确定了开发主体的情况下进行的（如千岛湖

进贤湾国际旅游综合体项目正式签约华联发展集团统一开发、建设、经营，雨润集团为界首休闲运动综合体项目意向开发商）。因此，与一般城市地区的控规相比，度假区控规更直接的面对市场，其公共政策属性也更为突出，。作为规划实施管理的核心，度假区控规的编制在保障公共利益的前提下，除了要满足规划主管部门的要求外，给予市场最大的自由空间，平衡开发商的利益也是编制过程中主要任务，从而实现社会、经济和环境效益的最佳结合。

2.3涉及规划、景观、旅游、策划等多学科的统一协调

与城市地区控规相比，度假区控规研究更为直接的涉及到包括社会经济、土地使用、资源保护、旅游设施、项目策划、政策规定等各个子系统，使之成为以规划综合性研究为基础的多学科的统一协调。度假区控规的应对以上各学科所涉及到的主容集中、进一步深化，并形成具体的控制指标和文件。

3 传统控规针对度假区所面临的主要问题

当前，国家法规对度假区控规的编制尚无明确规定，度假区控规编制直接套用城市控规的方法和指标体系。而城市控规编制的方法与程序主要是针对城市开发而制定的，难以体现度假区对环境保护为先等自身特征，对于环境保护和景观控制缺乏行之有效的办法。在实施过程中对指导实际建设存在大量问题，缺乏足够的可操作性，严重影响了度假区有序、健康的发展。

3.1控规对作为调控经济利益的公共政策属性认识不足

城市控规产生于改革开放后，是我国经济运行机制由计划体制向社会主义市场经济体制的迅速转轨的产物。目前控规的内容过于细致繁杂，随着市场经济的不断成熟完善，控规在保证公共利益的同时，应留给市场一定的空间。尤其是针对度假区，控规作为一种公共政策，只需制定游戏规则，积极引导市场、鼓励开发建设。即以保护自然生态和公共利益为前提，提出开发控制要求，而不是面面俱到地做出规划方案。

3.2用地分类的表述与度假区功能的脱节

建立“用地划分”（包括用地类型和地块划分）是控规编制的核心内容之一，以便有针对性的制定控制要素体系及控制指标等规范目标。但从度假区用地的主导性质功能看，与风景区用地十分类似，单纯的城市用地分类标准不适合于其功能要求，完全套用城市用地性质分类标准难以契合度假区的用地功能要求。同时根据相关规定，控制性相关规划的用地性质应分至小类，但考虑到旅游项目的丰富度较高，这样不利于对规划区内用地功能进行界定，也不利于规划的实施管理。

3.3控制指标的定量分析不足，刚性与弹性之间存在矛盾

目前控制指标的确定多是根据当地城市规划技术规定及规划师的自身经验而定，忽略了用地类型的区别，难以具有针对性。度假区处于卓越的自然环境中，加之完全迥异的地形地貌特征，使得度假区控规的制定无法套用其他经验指标。同时，传统控规指标体系中的内容多停留在二维空间，而缺乏对整体建筑形体和与周边环境协调的控制。另外，在传统控规的指标体系中还缺乏对生态调控功能和实现公共利益的有效控制。

控规的核心意图，是达到刚性控制与弹性引导的统一，但目前控规的规划与实施间的矛盾尤为突出。同时也导致规划管理部门在实际操作中，或忽视控规所制定的指标而根据个案情况重新确定指标体系，或收到大量涉及关键性指标的调整申请，致使控规的权威性受到挑战。大部分度假区的规模较大，建设周期较长，且市场的不确定性也使控规中的刚性控制过多或过于单一、盲目，弹性引导缺失的情况尤为突出。

4 基于问题的度假区控规改进思路

在认清度假区控规特征和传统控规的问题后，以尊重与重视两者基本差异、突出度假区自身特点为基础，借鉴传统控规中的内容手段、控制层次、控制要素、管理方式等有益的方面，以及国内外成功度假区的经验，对度假区控规的编制提出改进策略。

4.1强调三方协同、多方协调的设计过程

规划师的职责就在于引导相关诸方达成最佳的解决方案，并且尽最大努力协助保证项目成功。在确定或明确开发主体的情况下，度假区控规中的经济性因素受到更为切实的关注。规划编制过程中，应建立设计方、主管部门、开发主体三方协同的沟通机制，从功能、景观等专业的角度进行规划的同时，通过详细的经济预测，才能有效的协调开发主体对经济利益的强烈诉求与保障公众利益之间的矛盾。

同时，作为法定的、惟一直接的规划实施管理依据，度假区控规涉及面广，在编制过程中应把各相关规划的实施管理要素系统地、完整地、统一地在控规中进行确定，解决众多规划相互之间不协调、不衔接的问题，并对相关管理条款作出反馈和调整。从而，提高规划的可行性，保证规划的权威性。如在千岛湖的某些度假区控规中，针对“所有建设必须统一采取保留20米宽度的绿化带”的规定进行研究。可以发现，这一规定对千岛湖滨水岸线的保护和管理提供了依据，同时也阻碍了城市与水的交融和互动，造成滨水景观的单调，城市魅力大为逊色，并在某种程度上造成了土地资源的浪费，以及湖岸生态遭受破坏的等问题。因此，控规在详细的景观敏感性分析的基础上，以充分保护湖面景观为前提，针对每个地块和其用地性质，在景观敏感度相对不高的内湾，划定亲水岸线（分幅图则中蓝色岸线），并详细规定建设与控制要求，力求在景观资源的保护和利用两方面取得平衡。

4.2比照不同用地分类标准，增加适宜的用地类型

对于位于城市建设范围内的度假区，控规编制中的用地分类应满足度假区的休闲旅游功能，结合《风景名胜区规划规范（GB50298-1999）》对“水域和其他用地”进行细分。如千岛湖某些度假区控规对林地（E4）进行细分，既贯彻了保护为先的理念，又兼顾了对规划区内休闲、旅游项目的引导和控制。同时，考虑到度假用地的综合性，根据项目安排，对大部分用地可划分至中类，以方便对规划的理解和实施管理。如果度假区位于城市建设用地范围外，或在风景区范围内，也可采用风景区用地分类标准，并根据需要对用地分类进行细分。具体见下页表。

度假区涉及的主要用地分类对照表规划涉及到的城市用地分类 风景名胜区用地分类

类别代号

大类 中类 小类 用地名称

类别

代号

类别名称

备注

R 居住用地 丙1 居民点建设用地

C 公共设施用地

C1 行政办公用地 丙2 管理机构用地 多为度假区管委会用地。

C2 商业金融用地

C21 商业用地 规划建议与居住及其他公共设施用地混合使用。

C22 金融保险业用地 C23 贸易咨询用地

C24 服务业用地 旅游集散中心，配套建设公共停车场、公交换乘、门票销售等功能。

C25 旅馆业用地 也可划归为乙3类休养保健用地。

其中

C26 市场用地

乙4 购物商贸用地

C3 文化娱乐用地

C34 图书展览用地

C35 影剧院用地 其中

C36 游乐用地 C4 体育用地 乙2 游娱文体用地

其中

C5 医疗卫生用地 乙3 休养保健用地 风景名胜区用地分类可根据城市用地分类进行细分至小类。

T 对外交通用地 丁1 对外交通通讯用地风景名胜区用地分类可根据城市用地分类进行细分至小类。

S 道路广场用地 丁2 对内交通通讯用地风景名胜区用地分类可根据城市用地分类进行细分至小类。

U 市政公用设施用地

U1 供应设施用地 丁3 供应工程用地

U2 交通设施用地 丁2 对内交通通讯用地

U3 邮电设施用地 丁1 对外交通通讯用地

U4 环境卫生设施用地 丁4 环境工程用地 其中

U9 其他市政公用设施用地 丁5 其他工程用地 风景名胜区用地分类可根据城市用地分类进行细分至小类。

E 水域和其他用地

E4 林地

E41 风景保护用地 甲2 风景保护用地 绝对保护区用地。

E42 风景恢复用地 甲3 风景恢复用地 环境控制区用地。

其中

E43 野外游憩用地 甲4 野外游憩用地 滨水步道等户外活

动用地。

规划新增

城市用地

分类。

其中

E6 村庄建设用地 丙1 居民点建设用地

4.3建立具有针对性的指标体系，增加技术成果的表达方式

度假区控规控制的直接对象同城市控规一样是与各种建设有关的活动，即城市用地中除“水域和其他用地”（E）外的九大类用地，或风景名胜区用地中的“游览设施用地”（乙）、“居民社会用地”（丙）和“交通与工程设施用地”（丁）三类用地，以及国家明确的规定内容（如“四线”）。从规划管理的角度看，协调“保护与开发利用的矛盾”是度假区控规的核心问题之一。无论是综合开发还是个体建设，其内在构成都包括土地使用、设施配套、建筑建造及行为活动等，规划的控制内容也应从这四方面着手。

鉴于度假区生态和景观的独特性及高敏感性，度假区控规可借鉴城市设计的手法，在指标体系的建立上应增加对资源的保护和与空间环境相关的具体指标。根据规划前期所做建设适宜性分析，可将规划基地分为不同区域，针对各区域内的自然、景观等因素，应制定出建设容量、建设形态等相关指标。对于跨区域的地块，应根据上述分区对指标进行分区控制（分幅图则中不同颜色的区域），主要以分幅图则的方式进行表达。

分幅图

同时，考虑度假区开发建设的市场属性突出，控规应为下阶段的规划或建筑设计提供更多的空间。度假区控规的指标可打破了传统控规中对用地界线、道路红线和控制点坐标等强制性内容的控制方法。在确保满足一

定条件的前提下（如总用地面积不变、

不影响周边景观等因素），对用地界线可

做局部调整，并在图面上明确可调整的

界线范围（下图中绿色地块边界线）。另

外，控规阶段仅对主干道路进行定位，

对支路在确保等级、宽度不变的情况下，

仅提出线形建议。

基于以上的控制指标体系，控规成

果可分为两个部分：一是传统的分幅图

则，主要以上述分区控制内容为主。作

为法定文件确定土地使用性质、开发强度和公共配套，控制要素宏观、简单一些，形成较为简单明了的技术成果界面。

二是对于一些用单纯的文字或数据难于表达的控制内容，分类归纳概括为更为直观的图示语言进行表达。即对各要素分别提供若干模式，并在控规中针对不同的地块确定推荐选择和禁止选择的模式范围，供土地使用者选择。除在分幅图则中的文字形式表述外，形成一系列的模式图，一并成为控制型文件，为规划管理部门提供简单明确的审批依据。图示为滨水山地建筑模式图，是包括场地利用、岸线处理、交通组织和道路建设、坡地建筑物和构筑物模式等众多模式图中的一种。其中A-E为坡地建筑推荐采用模式（引导性要素），F—H为坡地建筑禁止采用模式（强制性要素）。

5 结语

面对我国度假区快速发展的趋势，度假区控规编制的理论与实践探索显得尤为迫切。加之近年来，由于《城市规划编制办法》和《城乡规划法》的相继出台，以及随着政府职能的转变，控规的重要性不断得到提升。本文谨希望通过一系列度假区控规，总结编制过程中所遇到的问题，并对其特点和发展趋势进行多学科的综合研究，以期对度假区控规编制的必要性、任务、方法等方面的作出初步探索。

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作者简介

于敬（1979—），女，浙江省城乡规划设计研究院，城市规划师。

张勇（1968—），男，浙江省城乡规划设计研究院，高级城市规划师。