公共治理文献综述

公共治理文献综述

内容提要：公共治理，是一种多元的，民主的，合作的法意识形态的公共行政。这种新型的行政就是“治理”式的行政。20世纪末，该理论被广泛地运用于政治发展和行政改革的研究与实践领域。它强调社会公共事务治理中各种民间组织机构的参与，强调国家与社会组织间的相互依赖及互动合作，打破了国家与社会二元对立的传统思维，对当前我国的政府改革具有重大的启示意义。

关键词：公共治理理论政府改革综述

一、西方治理理论的兴起及背景

治理理论兴起主要有两个方面的原因，一是由于西方福利国家出现管理危机。第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。在国际市场上，随着全球化、区域一体化的逐步深入，联合国的安全机制和国际社会的和平力量也无法拯救世界一些地区大规模的无政府状态，尤其是毒品，跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题已对国际社会的管理提出了严峻的挑战。在这样的背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。二、治理理论的基本内涵

(一)治理理论的主要内容

1.治理的主体。除了包括一国的政府以外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人等等。

2.治理的对象或客体。凡是现实生产生活中所涉及的事务和活动，无不是治理的对象。

3.治理的手段方式。除了国家的常规手段和方法外，更多的是强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作。

4.治理的目标。在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。①

(二)治理理论的基本特征：②

①沈荣华,周义程.善治理论与我国政府改革的有限性导向[M].理论探

1.治理主体的多元化。治理的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心，即可成为社会治理的主体。

2.主体间责任界限的模糊性。治理主体间的责任界限存在一定的模糊性，问题的关键在于国家把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门的同时，没有将相应的权力等量移交。

3.主体间权力的互相依赖性和互动性。所谓权力依赖，是指参与公共活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题。由于存在权力依赖关系，治理过程便成为一个互动的过程，于是政府与其他社会组织在这种过程中便建立了各种各样的合作伙伴关系。

4.自主自治的网络体系的建立。多元化的治理主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，最终建立一种公共事务的管理联合体。

(三)治理与统治的区别

“治理”(governance)与“统治”(government)从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让—彼埃尔·戈丹(Jean—Pierre Gaudin)所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别：

首先，最基本的区别是：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下②张成福.论政府治理工具及其选择[A].公共行政(人大复印报刊资料)[C]，2003.4

互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共事务的管理。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

三、治理理论的理性透析

(一)治理理论的历史进步性

虽然治理理论还很不成熟，它的基本概念还十分模糊，但无疑有其合理与新颖之处。

首先，从理论角度来看，它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等，把有效的管理看作是两者的合作过程。它力图发展起一套管理公共事务的全新技术，强调管理就是合作；认为政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看作是当代民主的一种新的实现形式等等。所有这些都是对政治学研究的贡献，具有积极的意义。③

其次，从操作的层次上看，治理理论也提出了公共管理和公共行政改革的系列举措，如提升政府的公正、透明性和灵活性，在政府中引入市场或竞争机制，开发非政府组织和个人在公共事务治理方面的能力，建立公私合作伙伴关系，实行“公私共治”，发展社区自治等。这些措施在发达国家和发展中国家、欠发达国家都有一定程度上的应用，且在客观上取得了一定成效。

(二)治理理论的局限性

1.局限性：

治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限。主要表现为：

首先，它不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，只能是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也同样存在着治理失效的可能。著名学者鲍勃·杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。一是合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础，但过度强调信任与合作，会造成创新意识的衰竭和

③詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌:江西人民出版社,2001

适应力的退化。二是开放与封闭的矛盾。有效网络管理的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量，使网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外，而且也不符合平等、协商、开明等网络管理原则。

其次，治理理论尤其是全球治理理论削弱了国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持。所以，对于治理理论，特别是全球治理理论的这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。

四、治理理论对我国政府改革的启示

从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须有所鉴别。从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求。尽管如此，治理理论对我国的政府体制改革仍然具有极其重要的启示意义。

第一、力促公民社会成长，重塑新型国家与社会关系。治理理论要求打破国家与公民社会的二元对立，把对社会的有效管理看成是两者的合作过程，要求两者共同承担责任。从根本上说，公共治理模式的过程就是寻求新型国家——社会关系的过程，是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府能够释放出公民组织的自主管理能量。因为公民组织发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区、公民，大力发展公民自组织，不断增强公民的参与意识，让它们承担一些政府做不到、不宜做的事。

第二、转变政府职能，构建由统治行政走向服务行政的服务型政府。行政现代化的一个重要特征就是实现了统治行政向服务行政的转化。政府作为一种公共组织的最主要作用就是提供公共产品和进行各种制度创新。市场经济的普遍建立要求政府④承担更多服务职能。打破传统政府统治的思想模式，不是从管理主体角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会公众的立场，考虑公共行政的主体，④郁建兴,吕明再.治理：国家与市民社会关系理论的再出发[C].求是学刊,2003.4

特别是政府如何为公众服务，这是公共行政改革的一个里程碑。当代政府的治理变革表现出一种破除权力拜物教的趋势，实现由过去的重管制、轻服务，以政府为中心，到开始注重公共服务，以满足公众的需求为中心的转变。为了提高服务质量，政府应以顾客为导向，以顾客为服务中心，根据公民的普遍需求决定政府提供什么服务以及如何提供服务，建立顾客导向的公共服务运营机制。

参考文献：

［1］詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌:江西人民出版社,2001

［2］俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000

［3］俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社会科学文献出版社,2003

［4］张成福.论政府治理工具及其选择[A].公共行政(人大复印报刊资料)[C],2003.4

［5］沈荣华,周义程.善治理论与我国政府改革的有限性导向[M].理论探讨,2003.5 ［6］郁建兴,吕明再.治理：国家与市民社会关系理论的再出发[C].求是学刊,2003.4 ［7］汪向阳.治理：当代公共管理理论的新热点[A].复旦学报(社会科学版)[C],2000.4