良法是善治之前提_张星炜
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2014·6理论与改革
念是完全一致的。所以，“宪法是党和人民意志的集中体现”。
《决定》还强调：“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”我国宪法规定了公民拥有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由和宗教信仰自由，规定人身自由不受侵犯。这些都需要在中国特色社会主义法律体系和行政、司法，以及社会管理中得到充分体现和切实实施。人们为什么需要国家？首要的是需要国家保护自己的安全，并尽可能提供自由发展的空间。所以，国家存在的意义，最基本的是保障人们的基本权利，对社会成员的生命、人身、财产加以保护，不容侵犯，让人们拥有安全感，不至于生活在恐惧之中；同时尽可能让人们享有充分自由，去实现自己的梦想，获得幸福和快乐。这就是最大的公平正义，是国家的基本职责，是法治的首要目标。这样的国家和法治，必然得到人民的高度认同和衷心拥护。
1997年，中共十五大就提出“依法治国”，两年以后写入宪法修正案。十多年过去了，依法治国仍然未能卓有成效。很重要的一个原因，就是人民的权利和自由没有得到切实保障。公权力不断膨胀，肆意侵害公民权利。有的地方官员甚至把党和政府的利益与人民的利益相割裂和对立。以至于到了“公民”、“公民权利”、“公民社会”这些词都不能提的程度。其结果造成了这样的怪圈：一方面违宪违法侵害权利和剥夺自由造成不稳定，另一方面又耗费大量的国家和社会资源去维稳。最后政府机构越来越庞大，行政成本越来越高，行政行为却越来越无力，不稳定因素越来越多。环顾世界，以英国为代表的西北欧国家，由于它们的宪政发展总体顺利，对权利和自由的保障比较落实，在17世纪后它们不仅没有经历暴力革命，而是出现了持续的政权稳定和经济繁荣。说明以权利保障为重要内容的宪政架构的制度安排对经济发展和社会进步起到了积极作用。
保障权利和维护自由有赖于宪法实施
权利和自由来源于宪法的确认和赋予，它不是一种单方面的赐予而是通过制衡和博弈使其得以实现。这就首先要建立违宪审查制度。违宪审查最主要的是监督权力和纠正权力的滥用，以及保护公民的权利免遭侵犯。一旦公民权利受到侵犯，就应该能够得到即时救济。及时撤销损害公民权利的法律及有关国家机关及其工作人员的行为，公民可以提出违宪审查的诉讼。《决定》提出“健全宪法实施和监督制度”。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，行政机关没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，司法要完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度以及加强人权司法保障等等。总之，“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”
其次要形成协商和博弈机制。《决定》提出“构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”这就要改变实际上普遍存在的我说你听、我打你通，民众只能被动服从的状况。在制度安排上使民众能够表达自己的观点和诉求，拥有博弈的能力。特别是在当下部分农村地区，腐败和不稳定现象日益普遍和严重，重要原因是农民缺乏利益表达的平台和渠道，没有讨价还价的机会和能力，成为随意剥夺和侵害的对象。只有做好对于农民的确权和维权工作，并在落实自治中培育民间组织，增强农民的博弈能力，才有农村的政通人和。
长期以来，我们的习惯认识是，民众不能自己代表自己，只能由别人去代表，甚至试图通过剥夺权利和自由来造福人民。实际上，没有制约的权力不能自觉为人民服务，恩赐的东西是靠不住的。所以，保障权利和自由不仅标志着我国法治的历史性转折，而且标志着国家治理的历史性转折。什么是治理？治理是各种公共的或私人的个人和机构都能够参与到共同事务的管理之中，从而使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动。治理既包括强制性，也包括协商和妥协。简而言之，治理不是政府单方面的行为，而是一个上下互动的持续过程。没有权利和自由就没有治理，也没有治理的现代化；保障权利和自由是推进和实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
我们应该看到，确保宪法权利和自由得到实现，是迄今为止能够找到的国家利益和个人利益相统一的最佳途径。权利和自由不仅是人的尊严的需要，也将带来国家长治久安和繁荣强大。诺贝尔奖获得者杨振宁说，人类历史上重大的科学发现，几乎都是个人行为，而不是国家组织攻关的结果，因为科学的发现往往是一个人瞬间的灵感。一个“把权力关进制度笼子”的国家，一个保证人民“享有广泛的权利和自由”的国家，必然使人民对这个国家怀有内在的热爱和忠诚；必然激发每个人的潜力，释放每个人的创造力，让每个人都能够去实现自己的价值，并且为国家创造丰富的物质文明和灿烂的精神文明。
（作者系四川省委党校教授、享受国务院特殊津贴专家、四川省学术技术带头人）
良法是善治之前提
张星炜
十八届四中全会引人注目地提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这表明，“全面推进依法治国”中所指的“法”，首先应该是“良法”。这既是实现善治之前提，也是全面推进依法治国所要解决的首要问题。
何谓良法？简言之，在当今中国，良法就是体现并维护社会公平正义的法、体现全社会意愿和要求的最大公约数的法。
良法应是体现并维护社会公平正义的法
何谓公平正义？《辞海》对“公平、公正”的解释是：“公生明，偏生暗。”这一解释没有正面说明“公平、公正”的涵义，是把“公”作为“偏”的反义词来使用。由此可以认为，“公平”或“公正”意即“偏私”的反义。《辞海》对“正义”的解释是：“公正的道理。”在英文中，公平一词对应的单词为“fair”，本意是指“参与各方在规则权上的平均或相等”。“正义”一词通常用justice、just或righteous来表示。Justice具有“正义；正当；公正，公平”等意。just或righteous有“正当，公平，正义”等意。可见，“公平”和“正义”的涵义非常接近。如果一定要把这两个词的涵义加以区分的话，我认为，“公平”一词可能更偏重于强调“平等”，而“正义”一词则更偏重于强调在制度设计、裁判是非、处理事务时“不偏私”，或者说强调这种制度设计、是非裁判和事务处理的“正当性”和“合理性”，即“正义”是关于“公正的道理”。
作为一个历史的、具体的公平概念，可以从不同的侧面去把握。至少可以从伦理学、政治学、经济学的意义上来分别理解公平的涵义。
从伦理学的意义上来理解，公平是指普遍存在的一种人与人、人与社会之间合理地享有社会的价值（如自由、机会、财富、自尊、荣誉等）的道德关系和道德要求。如恩格斯所说，“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围
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内，他们是平等的”（《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第444页）。按照这一公平原则，所有的人在人格上都应当一律平等。老、弱、病、残者应与其他社会成员一样具有同等的权利享受社会财富。就是美国政治哲学家、伦理学家罗尔斯所强调的，把现代道德的基础由“最大多数人的最大幸福”之“最大化”的社会效益层面，移置到“惠顾最少数最不利者”的“最起码”的利益之社会道德的正当合理性层面上来。在当今中国，就是要扶贫帮困，推动先富带未富、先富帮未富，切实保障各方面困难群众的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖。
从政治学的意义上来理解，公平是指“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”（《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第444页）在当今中国，就是要发展社会主义民主政治，保证每个公民有平等的选举权、政治参与权、知情权、监督权，依法实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，做到权利平等。
经济学意义上的公平至少应具有以下三个方面的涵义：一是在经济活动之前，每个市场主体（包括自然人和法人）都应有同等的机会支配社会稀缺资源，有同等的机会参与社会经济活动；二是在经济活动之中，竞争的规则对于所有市场主体都是同等有效的；三是在经济活动之后，即在分配这个环节，应按照人们在创造社会财富中所作出贡献的大小来进行分配。在当今中国，就是要使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。
至于“正义”的涵义，则是指公正的道理。何谓公正的道理？简言之，就是能够为社会大多数成员所接受、认同、支持的价值观念、行为准则、裁判尺度和行为结果。它和公平相依相存。公平是正义的前提和基础；正义是衡量公平的尺度和促进公平实现的动力，人们认准了是正义的事业，就要为它而奋斗。任何公平，不为社会多数人所接受和支持，它也是不公平的和不能实现的；任何正义，离开基本的公平，它也是缺少基础和无法实现的。
概言之，公平正义是社会成员对社会是否“合意”的一种价值评判，其实质是要求经济、政治、文化等各种权利在社会成员之间合理分配，每个人都能得到其所应得的；各种义务由社会成员合理承担，每个人都应承担其所应承担的。而要实现这种合理的分配与承担，就要形成与之相应的制度体系。从这个意义上说，公平正义既体现为一种价值理念，也体现为一种制度安排；既可视为一种原则和标准，也可视为一种状态和结果。
笔者注意到，十八大以来，习近平总书记十分重视通过制度安排实现社会公平正义的问题。他强调：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域、哪个环节问题突出，哪个领域、哪个环节就是改革的重点。对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”他指出：“如果升学、考公务员、办企业、上项目、晋级、买房子、找工作、演出、出国等各种机会都要靠关系、搞门道，有背景的就能得到更多照顾，没有背景的再有本事也没有机会，就会严重影响社会公平正义。这种情况如不纠正，能形成人才辈出、人尽其才的生动局面吗？这个社会还能有发展活力吗？我们党和国家还能生机勃勃向前发展吗？”显然，能否体现和维护社会公平正义，这应是判断是否良法的根本标准。
良法应是体现全社会意愿和要求的最大公约数的法
习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”“找到全社会意愿和要求的最大公约数”，这既是人民民主的真谛，也是对制定良法提出的根本要求。
按照上述要求，在立法工作中，凡涉及全国各族人民利益的事情，都应在全体人民和全社会中广泛商量；凡涉及一个地方人民群众利益的事情，都应在这个地方的人民群众中广泛商量；凡涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，都应在这部分群众中广泛商量；凡涉及基层群众利益的事情，都应在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学立法、民主立法的过程，就是实现人民当家作主的过程。由于良法已经是体现全社会意愿和要求的最大公约数的法，它必然能够赢得广大民众来自内心的拥护和真诚的信仰，同时它也就获得了至高无上的权威，使全体国民都成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。这样，国家治理和社会治理就具有了广泛的民意基础。因此从这个意义上讲，良法是善治之前提。
总之，“良法是善治之前提”要求我们建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键。在整个立法工作中，都要始终恪守以民为本、立法为民理念，体现并维护社会公平正义，体现并贯彻社会主义核心价值观，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，从而为实现中华民族伟大复兴的中国梦、为实现国家长治久安和增进人民福祉奠定良好的法治基础。
（作者系四川省委党校教授、享受国务院特殊津贴专家、四川省学术技术带头人）
启动宪法监督：健全宪法监督机构的
路径选择
周伟
中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，并纳入全面推进依法治国的重要内容。笔者认为，维护宪法权威需要具体制度保障。宪法权威不是凭空塑造出来，而是在纠正违宪中被认同的，在监督宪法实施的具体案例中形成的。
健全监督机构是启动宪法监督的根本措施第一，监督宪法实施要有专门监督机构。早在1954年宪法中，就规定了全国人大、全国人大常委会的宪法实施监督职权，但因无具体的机构支持使其仅仅停留在字面的规定上。在
专论MONOGRAPH 12
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