新型农村合作医疗面临的问题及对策

编号：

中国农业大学现代远程教育

毕业论文（设计）

论文题目:新型农村合作医疗制度面临的问

题与对策

学生崔海娟

指导教师张耕墨老师

专业公共管理

层次专升本

批次 112

学号 w130222112027

学习中心秦皇岛广播电视大学

工作单位青龙满族自治县医院

2013年8月

中国农业大学网络教育学院制

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摘要

新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制定的一项惠民政策，是在政府不断努力解决“三农”问题、构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策,这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措。新型农村合作医疗制度试点以来,取得了一些成效和经验。但在参保模式、筹资水平、补偿模式、支付模式等方面的设计上都还存在着缺陷,比如财政投入少，农民受益程度低，政府监管不到位等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中才能取得更好的效果。

关键词：新型农村合作医疗制度面临问题对策

目录

1 引言 (1)

1.1理论依据 (1)

1.2立题意义 (1)

2我国农村医疗保障的现状 (1)

2.1新型农付合作医疗制度运行状况 (1)

2.2农村卫生服务总体质量不高 (2)

2.3农民更需建立完善的合作医疗制度 (2)

3我国新型农村合作医疗的特点 (3)

3.1新型农村合作医疗制度与传统的医疗保险制度的区别 (3)

3.2新型农村合作医疗制度运行中取得的主要成效 (3)

4新型农村合作医疗制度推行中面临的困难及问题 (4)

4.1财政因素制约农村合作医疗制度的发展 (4)

4.2参合率高，知晓率低 (5)

4.3农民缺乏信任感 (5)

4.4监管机制存在缺陷 (5)

4.5立法不完善 (5)

4.6制度不健全 (6)

5新型农村合作医疗制度今后发展的对策 (6)

5.1做好宣传动员工作，提高农民对新型合作医疗的认识 (6)

5.2加强监管，确保新型农村合作医疗制度稳步实施 (7)

5.3落实财政补助资金，切实保障农民权益 .................................................... .. (7)

5.4完善立法建设，保证农村合作医疗制度的实施 (7)

6结论 (8)

参考文献 (9)

1引言

我国是一个农业大国,农民、农村、农业问题直接关系着社会的全局发展和国家的长治久安。目前我国正处于新农村建设的关键时期，农民身体素质的提高,有利于加快新农村建设，更有利于社会主义和谐社会建设。然而,受我国城乡二元经济结构的影响,尚未在农村建立起完善的医疗保障体系,导致“农民因病致贫、因病返贫”现象十分严重。自国家从2003年开始对部分市县实行新型农村合作医疗的试点工作以来，农民的就医负担有所减轻，“看病难，看病贵”的现象在一定程度上得到了缓解。但在个别地方还存在着医患合谋骗取保费,定点医院为获得高额利润不合理收费,政府由于种种原因出现监管不严等问题。为此，现行新农合制度还有待进一步完善。完善的新型农村医疗保险体系对于提高农民健康水平和生活水平、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要的作用。对我国新型农村合作医疗制度执行中存在的问题进行了阐述，分析了这些问题存在的深层原因，并探讨了具有针对性的解决对策。希望能对新型农村合作医疗制度的完善提供一些理论上和实践上的借鉴。

1.1理论依据

我国现行的医疗保障制度主要是针对城镇企业职工，国家行政事业单位工作人员，而对于中国9亿农民却有所偏失。因此，新型农村合作医疗制度在实施中面临的困难与问题有待深刻研究与解决。

1.2立题意义

完善的新型农村医疗保险体系对于提高农民健康水平和生活水平、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要的作用。对我国新型农村合作医疗制度执行中存在的问题进行了阐述，分析了这些问题存在的深层原因，并探讨了具有针对性的解决对策。希望能对新型农村合作医疗制度的完善提供一些理论上和实践上的借鉴。

2我国农村医疗保障的现状

2.1新型农村合作医疗制度运行状况

2.1.1农民参合情况

以青龙县为例，全县共有53万人口，其中农业人口占约占45万。新型农村合作医疗制度实

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施以来，已覆盖全县25个乡镇，396个行政村，参合率为98.9%。

2.1.2资金筹措形式

新农合基金由农民自愿缴纳、政府资助、集体经济扶持和社会捐助等多种形式筹集。农民以家庭为单位，个人缴费标准为每人每年20元。政府财政的资助资金根据参保农民的实际人数予以拨付。财政的补助资金根据参合农民的实际人数按照由下而上的顺序，按期予以拨付。建立对农村低保户和重点优抚对象救助制度，采取政府投入为主，红十字会、慈善机构等社会力量多渠道筹集资金，确保低保户和重点优抚对象参加新农合。

2.1.3报销比例

以秦皇岛市青龙县为例，参合农民医药费报销标准：门诊费用补偿不设起付线，补偿比例为30％。乡镇卫生院起付线为200元，补75％；县级医院为400至500元，补65％；市级医院为2000元，补45％；省级及省级以上医院均为2500元，补40%。意外伤害住院的补偿比为乡级卫生院为40％，县级30％，市级及市级以上医院为20％。实行异地同级新农合定点医疗机构统一补偿办法。参合农民到邻近县、乡级定点医疗机构住院，回本县报销，享受与本县、乡级同样的医药费用补偿待遇。

2.2农村卫生服务总体质量不高

由于农村三级卫生机构的人、财、物基础较差，致使三级卫生机构不同程度地存在着医护人员素质不高 ,技术水平有限 ; 卫生服务机构设备和人员不配套；三级网络功能不强 ( 县、乡、村是彼此分散的点) 等问题。一些常规设备的缺乏和人员技术的不配套 , 造成服务水平难以提高。县、乡、村三级医疗卫生保健机构 ,本来是以县为中心、以乡为枢纽、以村为基础的网络，但由于受到经济利益的驱使，互相争夺病人，争夺利益，变成彼此孤立的点，减弱了三级网络的功能。

2.3 农民更需建立完善的合作医疗制度

在中国大部分农村 ,由于经济条件的制约 ,对医疗服务的利用率很低。 40 %以上的未就诊者和 60 %以上的未住院者都是由于经济困难所致。农村产妇围产期患病率和分娩后大出血的患病率都较高 ,这也说明了她们有较高的医疗需要。但是 ,与城镇地区的那些产妇相比 ,她们产前访视、到卫生机构的就医率和产后访视都要低得多。可见，在农村,一个很突出的问题就是虽然农民有卫生服务的需要 ,但是有效的利用水平却很低。贫困地区的农民处于“高需求、低利用”的恶性循环中。因此 ,建立合作医疗制度 ,提高农民对卫生服务的需求和利用 ,对改善这种恶性循环 ,提高贫困地区农民的健康水平会起到重要的作用。

3我国新型农村合作医疗的特点

3.1新型农村合作医疗制度与传统的医疗保险制度的区别

3.1.1以大病统筹为主

原有的农村合作医疗,除少数地区外,大多将保障的重点放在门诊或小病上,即“保小不保大”,或者“保医不保药”,新型农村合作医疗以大病统筹为主,将保障重点放在了重大疾病风险上,重点解决农民因患重大疾病出现的因病返贫问题。

3.1.2从性质上来讲，新型农村合作医疗保险制度应为一种社会保险

做为一种社会保险，那么它就应该与养老保险等一样具有强制性和普遍性。只是在农村的这种合作医疗保险制度还在建立与完善的时候，其还没有普遍的取得农民朋友们的信任。一部分人的排斥、怀疑情绪是在常理之内的事情。那么我们还处在合作医疗制度开始阶段的时候首先还得坚持自愿加入为主，不能盲目的跃进。

3.1.3合作医疗资金的来源多样化

所谓的资金来源多样化，是指新型农村合作医疗的资金来源，除了农民自己掏部分钱外，还有政府认缴的费用，该地区从事公益活动的收益，以及社会和个人的捐赠等。其中，政府的认缴费用要占主要的部分。

3.1.4农民享有自由选择就诊的权利

采取由农户自由选择到不同定点医院就诊的方法，打破一些地方医疗单位的垄断性经营，通过农民的选择促进医院改进医疗质量和服务态度。

3.1.5与医疗救助制度同步

新型农村合作医疗强调了贫困救助的重要性,规定省级和市(地)级财政相应的专项资金除了对农村合作医疗给予补助外,还要用于支持贫困农民家庭医疗救助。将新型农村合作医疗与农村医疗救助制度相结合,不仅可以调动农民积极性而且还体现了关注弱势群体的决心。

3.2新型农村合作医疗制度运行中取得的主要成效

3.2.1框架及运行机制基本形成

一是建立了从中央到地方由政府领导,卫生部门主管,相关部门配合,经办机构运作,医疗机构服务,农民群众参与的管理运行机制;二是建立了以家庭为单位自愿参加,以县(市、区)为单位统筹,个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制;三是形成了符合各地实际的统筹补偿方案,建立了新型农村合作医疗农民在本县(市、区)范围内自主选择定点医疗机构就医,现场结报医疗费用的结算报销办法;四是建立了有关方面和农民参与的以基金运行、审核报付为核心的监管制度;五是形成了医疗服务、药品供应等方面的规范,建立了与新型农村合作医疗制度相互衔接、互为补充的医疗救助制度。

3.2.2农民对新农合的认识水平在逐步提高

新农合采用的是农民自愿参加的原则，同时以户为单位来减少“逆向选择”的问题。为使农民认可并愿意参加新农合。试点以来各地区采取多种形式，以典型事例或通过参加合作医疗受益农民的现身说法，广泛宣传新农合给农民带来的好处和有关政策，使农民解除疑虑，引导农民自觉自愿地参加合作医疗。经过几年的努力，农民的认识水平有所提高。

3.2.3对农民健康的保障作用逐步显现

自2003年新型农村合作医疗实施以来，在一定程度上解决了农民“看病难，看病贵”的问题，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有所提高，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大新型农村合作医疗农民得到了实实在在的好处。

3.2.4缩小了城乡之间的差距

在中国,最大的不公平是城乡之间的不公平。新型农村合作医疗制度最显著的作用是为政府扩大对农村医疗卫生投入提供了一个制度平台,缓解了城乡之间长期形成的不公平状况,使农民开始与城镇居民一样,享受到医疗费用的补偿,尽管现在的补偿水平还有差距,但毕竟改变了长期来形成的向城镇居民“一边倒”的状况。

3.2.5为基层医疗机构的发展注入了活力

实行新型农村合作医疗制度后,农村卫生院成为新型农村合作医疗制度的主要载体,资金总量有了明显改善,并在上级卫生部门的推动下,卫生院的内部运行机制(包括人事、分配等机制)改革大步推进,医、护队伍建设进一步加强,且有效提高了医疗质量,为卫生院的发展创造了发展机遇,也缓解了城市大医院病人太多的压力。

4新型农村合作医疗制度推行中面临的困难及问题

4.1财政因素制约农村合作医疗制度的发展

农民的生存环境和生活质量决定了他们对医疗服务的需求是非常高的,而且由于患大病的概率比较高,所需要补偿的数额也较大。造成筹资困难的原因,一是缺乏集体经济的支持;二是农民交纳合作医疗有关费用的积极性不高,要么因经济贫困没有能力交纳,要么对新型农村合作医疗制度不信任、对合作医疗质量不满意而不愿意交纳;三是农村县乡政府普遍财源不足,不能及时足额补偿农民的医药费。在基础设施薄弱,经济社会发展滞后地区,地方政府投入较为困难,各种硬件设施建设以及人员、办公等经费十分紧张,新型农村合作医疗工作开展难度大。导致政府部门在组织管理能力上凸显窘迫,制约农村合作医疗的发展。

4.2参合率高，知晓率低

每个村的参合率都在80%－90%,但是享受过报销的农民才详细了解部分新农合的报销知识，而大部分群众虽知道新农合，但对于怎样报销、报销程序、报销比例、哪些能报、哪些不能报，报销要符合哪些条件、应该携带哪些手续等知识知之甚少。同样多的医药费由于就诊医院或药品结构不一样而能报销的费用却相差很大，农民对此很不理解。这些情况，说明目前对新农合的宣传工作做的还不到位，未能让群众真正的清楚明白。

4.3农民缺乏信任感

首先是农民对政策缺乏信任感。造成农民对政府政策怀疑的主要原因,一是几度沉浮的合作医疗留下的阴影,使农民对新型合作医疗制度能否坚持下去半信半疑;二是一些地方政府把推行合作医疗制度作为“形象工程”“政绩工程”,从而把主要精力和工作重心放在“收费”和完成“参保率”等指标任务上;三是“多龙治水”的管理局面,影响农民对政府政令统一性的信任。其次是农民对地方干部缺乏信任感。造成农民对当地干部信任度低的主要原因,一是干部对农民的承诺长期不能兑现,形成的不宽松的干群关系;二是一些干部在推行合作医疗制度时工作方法过于简单甚至粗暴,诱发农民的对立情绪;三是个别干部的不廉洁甚至腐败行为败坏了基层干部的群体形象;四是干部和群众在费用报销等卫生资源利用上不公平,引起农民心理不平衡。

4.4监管机制存在缺陷

现行制度中,卫生部门是新型农村合作医疗机构和农村医疗服务机构的管理者。它既要代表需求方购买卫生服务,又一定程度上代表医疗服务提供者。而医疗服务的提供者和医疗保障部门之间存在着利益冲突,卫生行政部门要调节和平衡卫生服务供给者和合作医疗基金管理者的利益,实现“适度保障”难度很大。在实际操作中,一些医疗机构不合理用药、不合理检查的问题依然存在,少数医疗机构开大单、乱检查、开贵药、有意拖长住院时间,一些药品报销后仍高于医药公司的价格,群众对此反映较为强烈。有的地方转诊手续规定过严,强调除急诊外,首诊必须在当地定点卫生院,客观上形成了农村医疗服务市场新的垄断,使农民产生了逆反心理。一些不法药商还

会同医院的部分医护人员把一些过期药和被污染的药品收起来销往农村,再加上流向农村的其他假药泛滥,农民在用药方面付出的代价十分惊人。另外,还存在管理人员贪污、挪用资金问题。这些都直接影响到新型农村合作医疗的可持续发展。

4.5立法不完善

我国至今还没有出台一部专门规范新型农村合作医疗制度的法律，现有的只是一些行政法规、部门规章及地方性法规和规章。如2003年卫生部、财政部等部门联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《关于中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助资金拨付有关问题的通知》以及2004年发布的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。以上各项零散颁布的决定、意见、通知等对建立新型农村合作医疗制度起到了不可或缺的重要作用，但总的来说，它们的立法效力层次较低，权威性不高，约束力不强，相互之间缺乏协调，有的甚至还相互冲突，并且它们大多是在推进新型农村合作医疗制度建设过程中出现问题时所采取的应急性、过渡性措施，缺乏整体性、综合性和前瞻性，并不能有效保障新型农村合作医疗制度的稳定持久发展。

4.6制度不健全

农村合作医疗制度不够完善，各地各村合作医疗形式多样，做法很不统一，各地方没有形成完整的制度体系。具体表现为：首先缺乏科学的管理机制。新型农村合作医疗是在市场经济竞争激烈的社会背景下产生的，这就要求合作医疗管理及工作人员必须适应新形势下的市场经济，把握好市场经济的规律，做好合作医疗的管理。然而，在新型农村合作医疗的管理中，没有完全应用科学管理程序，不少地方政府缺乏高素质的人才及管理验。其次以大病为主的医疗补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度不同于传统的合作医疗，两者有一定的联系，其最大不同是传统合作医疗立足于预防、保健生活中的多发病、常见病，而新型农村合作医疗制度立足于大病保险，以大病统筹为主。政府、社会和个人的筹资都是用于补助大额医疗费用或住院费用。重点放在了大病治疗上。这在多发病普遍存在的农村似乎有些不太合适。

5新型农村合作医疗制度今后发展的对策

5.1做好宣传动员工作，提高农民对新型合作医疗的认识

宣传动员工作是做好新型农村合作医疗工作的前提和基础,宣传动员工作做得好,就能够有效调动农民群众的新型农村合作医疗积极性,使更多的农民群众参加。要从经常性的宣传发动入手,利用报纸、广播、电视、网络、宣传单等手段,加强对新型农村合作医疗重要意义的宣传;让群众真正理解这是一项保障农民身体健康、促进城乡协调发展、防止因病致贫和返贫、造福广大

农民群众的民心工程;强化基层业务管理人员、新型农村合作医疗农民的培训和宣传发动工作,开展农民健康和保险知识的培训学习,提高农民的健康保健意识和互助共济意识,扩大新型农村合作医疗的知情广度和参与深度,增强农村基层干部群众参加新型农村合作医疗的积极性和主动性。在宣传动员工作中要把握好“四个要点”:一是坚持农民自愿参加的原则。农民自愿新型农村合作医疗是新型农村合作医疗目前必须坚持的,宣传动员不能搞强迫命令,一定不能出现违背农民意愿的垫资等行为。二是宣传形式要多样。要通过农民群众喜闻乐见的形式讲清新型农村合作医疗的参加办法、权利和义务、经费的筹集、使用和补偿等实际问题,解除农民的疑虑和担心。特别要通过已获得补偿典型事例的宣传,使农民群众切实感受到参加新型农村合作医疗的好处。三是宣传内容要真实客观。要实事求是地向新型农村合作医疗农民讲清楚有关政策,要把政策交给群众,有的基层干部对政策不是太熟悉,工作方法又简单粗放,急于求成,为片面追求参合率向农民夸海口、乱许诺,误导农民,结果不但没有收到好的宣传效果,反而使农民群众对新型农村合作医疗产生不信任感。四是宣传要持之以恒。宣传动员工作是贯穿新型农村合作医疗制度建设始终的工作,一部分地方存在前紧后松的现象,筹资阶段抓得紧锣密鼓,后面就放松,结果新型农村合作医疗农民往往在补偿时因得不到较清楚的政策解释而对新型农村合作医疗工作产生疑虑。

5.2加强监管，确保新型农村合作医疗制度稳步实施

一是实行有效的管理制度。要重视初始制度的设计和论证。新型农村合作医疗制度是农村的医疗保障制度,是农村社会保障制度的重要组成部分,是关系到收入分配和宏观调控的大问题,严格论证和设计是必经步骤。新型合作医疗试点取得一定成果后,要以法律法规的形式使其成为正式制度,保证其稳定性。要规范新型农村合作医疗的运作制度,提高制度效率。可通过医疗费用支付制度、补贴医生劳务支出等方式,将医生收入与药品数量脱钩。实行起付线基础上的医疗费用共付制,可抑制消费者的道德风险,控制卫生总费用水平。要实现新型农村合作医疗制度的系统管理。此外,还可引导农民通过恰当的方式,行使对新型农村合作医疗的监督权。二是加强农村药品供应和监督网络建设,规范供应渠道,强化质量监管,严厉打击非法经营活动,确保农民用药安全有效。只有做到这些才能保障新型农村合作医疗体制的功能得到有效发挥。有效率的监管不仅可以减少腐败,而且可以更好地让新型农村合作医疗制度造福百姓。监督主体不仅包括政府,更重要的是还应包括参加新型农村合作医疗的农民。因为参加新型农村合作医疗的农民是基金的最终使用者和受益者。建议成立由相关政府部门和参加新型农村合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会,定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况。定期向社会公布农村合作医疗基金的具体收支和使用情况,保证参加新型农村合作医疗的农民、政府等相关利益主体的参与、知情和监管的权利。

5.3落实财政补助资金，切实保障农民权益

要调整财政投入方向，按照各自分担的比例，落实财政补助资金，并进入新农合基金账户。必须健全基金管理制度和监督检查制度，成立各级合作医疗监管委员会，对定点医疗机构、合作

医疗基金实行监管，对报销及大病补偿资金实行监督，提高基金合作透明度，确保基金安全。总结经验，科学测算，不断完善基金收支使用方案，防止基金过多沉淀或透支。要按照农民“能承受得实惠”、医院“能接受不亏本”、基金“能负担不透支”的原则，稳步探索降低起付线、提高封顶线以及增加个人账户比例的可行性，合理扩大受益面，增强新农合制度的吸引力。

5.4完善立法建设，保证农村合作医疗制度的实施

任何制度的实行都必须要有法律的保障。要想建立连续性、稳定性和可操作性的筹资机制,政府资助、引导是前提。政府的财力投入没有法律法规保障,无连续性,容易形成“长官意志”;没有管理机构、编制保障,会因领导人事更换导致快起快落,严重影响工作的计划性与连续性。所以,新型农村合作医疗必须纳入法制管理轨道。国家应制定统一的农村合作医疗法规,以规定农村合作医疗的实施办法,规定合作医疗保险组织、村级合作医疗站的组建方法及其职能,规定参加合作医疗各方的权利和义务,规定医疗站医生的选拔方法及职责等。应明确以下法律关系:政府行为的法律责任;资金筹集的法律责任;医疗服务提供及相关部门的法律责任;保障对象的法律责任、权益及义务;执法监督与奖惩等。各省区应在新型农村合作医疗的基础上,制定具体的适合本地特点的实施办法。通过立法建设,规范政府行为和其应承担的责任,推进新型农村合作医疗制度规范运作、持续发展。

6结论

新型农村合作医疗政策效果取决于农民对合作医疗的投入成本和从合作医疗中获得收益的状况，也取决于国家和地方财政公共支出规模及解决农民医疗问题的实际成绩。前者可以用农民的福利感受来进行观察，即农民在多大程度上认为该制度是一种社会福利; 后者则可用福利效应进行衡量，体现在新型农村合作医疗实施后对农民健康和农村医疗问题带来的改善或其他变化。经过近十年的制度运行，新型农村合作医疗在提高农民的看病积极性、改善农村的卫生条件和农民的健康状况等方面都已初具成效，广大农村因病致贫和因病返贫、农民轻易不敢进医院等现象的普遍性均因新型农村合作医疗制度的推广有所降低。但农民医疗问题的解决是一个长期而复杂的过程，新型农村合作医疗制度无论是在农民的参与程度，还是制度设计与运行中都体现出一些突出的问题。而报销项目控制太严、报销手续太麻烦及报销比例太低等补偿模式和待遇问题，则是新型农村合作医疗制度设计和实施中需要解决的重点与关键所在。

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