环境公益诉讼实践中应关注的几个问题

文/马勇图/沈海滨 2012年8月，全国人大修改通过的《民事诉讼法》中正式加入环境公益诉讼的条款，这是司法实践推动环境立法的典型样本，更是环境法制领域的里程碑事件。2014年4月24日，备受社会关注的《环境保护法》修订通过，对环境公益诉讼作了较为细致的规定。2015年1月6日最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》），标志着我国环境公益诉讼制度正式建立。 2015年也因此被普遍认为是环境公益诉讼元年。我们在为建立环境公益诉讼制度欢呼的同时，还要清醒地看到，环境公益诉讼才刚刚启程，司法实践中面临和需要解决的问题还很多，尤其以下几方面的问题亟待关注：什么是“社会公共利益”？《民事诉讼法》、《环境保护法》在对环境公益诉讼进行法律规定时均使用了“社会公共利益”的表述，但何谓“社会公共利益”？法律没有作出明确的界定，且现行其他法律中也未有明确定义。而最高人民法院发布的《司法解释》也没有对此予以明确。值得一提的是，2012年12月7日发表在人民法院报的《关于环境民事公益诉讼的理解和适用》中曾作过相应的阐述：“公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多数人的利益。”但很遗憾，这篇源于最高人民法院署名为高明智的“试探性”文章没有法律效力。正是由于缺乏对“社会公共利益”的法律定义，目前关于环境公益诉讼案件的定性基本处于模糊的状态。从广义上讲，任何一起环境案件都可能会涉及到对“社会公共利益”的损害。笔者曾遇到过一个案件，某风景区兼爱国主义教育基地所处地块因遭到矿业企业土法选金的污染，严重影响了当地的旅游。承包风景区的负责人找到我们要提起环境公益诉讼。在核实情况后，我们了解到，这个地块是附近村里的集体土地，按照法律规定该村委会可以提起维权之诉，但该承包人多次找村委会协调此事，村委会明确拒绝采取行动。如果将这方面的影响归为损害“社会公共利益”，可以提起环境公益诉讼以制止污染侵害，消除污染影响，且还可以追偿对公共利益的损害赔偿。但在此过程中可能就明显逾越了现有当然所有权人（村委会）的权利，尤其是最终环境损害赔偿款的归属必然会引发争议。从目前看，我们关注更多的是谁可以提起环境公益诉讼，尤其是哪些“有关组织”可以提起公益诉讼，而忽略了我们为什么要提起环境公益诉讼？以及要提起什么样的环境公益诉讼？随着时间的推移，加之司法实践的增多，如何界定“社会公共利益”这个根本性问题是回避不了的，这将会成为庭审中原被告双方争辩的焦点性问题，也会成为影响主审法官判案的关键性因素。因此，有必要尽快做出“社会公共利益”的法律界定。有关组织中谁“能”起诉？无论是《民事诉讼法》的原则性规定，还是《环境保护法》的细致设定，加上《司法解释》又进一步扩大了公益诉讼的主体范围，据民政部的统计，目前全国大约有700余家环保组织可以作为公益诉讼原告主体提起诉讼。但从今年1月份《环境保护法》正式实施以来，截止5月份，全国仅有5家环保组织提起6起环境公益诉讼，这可能出乎很多人的预期。在大家欢呼公益诉讼春天到来的时候，环境公益诉讼并没有“呼啸”而至。实践中环保组织诉讼意愿不强、诉讼动力不足等问题较为突出，环境公益诉讼面临叫好不叫座的尴尬局面，由“谁起诉”到了“谁‘能’起诉”的阶段。分析这样局面的产生，笔者认为应属正常，其原因如下：（一）属地关系影响按照环保组织管理的相关规定，须有登记注册机关和业务主管机关（目前仅有少数省份不再要求业务主管部门），因此在提起公益诉讼方面，全国性的环保组织相对地方利益来讲比较超脱一些，但归属于地方管理的组织肯定要考虑属地关系，因此在提起公益诉讼时格外谨慎，这是目前公益诉讼开展少的很重要的原因。（二）诉讼风险诉讼是一项非常严肃且代价高昂的活动，也是解决问题的最后一道防线。按照我国传统文化观念，是很忌讳“打官司”的，更何况要打的官司是“多管闲事”！一方面，公益诉讼需要原告支出一笔不小的开支，另一方面还得做好败诉风险的预判，最终的收益只是组织本身形象和声誉等精神层面，而实质性物质受益非但没有，还要垫付一笔诉讼开支。待胜诉后部分支出可返还，但如败诉则不得不承受支出的相关费用。因此，花大力气开展环境公益诉讼对于现阶段筹资渠道极为匮乏的国内环保组织来讲甚至是一种奢望。如果没有良好的政策措施提供支持，很难有

更多的环保组织开展或可以持续开展数量众多的公益诉讼。（三）自身特点一般全国性环保组织或各地方有政府背景的环保组织，人员较为固定，管理相对规范，而草根环保组织一般以项目为主开展工作，人员流动性大，管理相对松散，极少有稳定的资金渠道负担专业的法律或环境类人才，而这必然会极大制约专业要求较高的环境公益诉讼工作。如何应对环境损害赔偿的可执行性？环境公益诉讼最为突出的特点就是其极大的威慑力，而能体现威慑力最重要的就是让被告承担高昂的环境损害赔偿款，这个数额可能是一般行政处罚的成百上千倍。目前是环境公益诉讼的初始阶段，一些司法实践中出现的问题并未有相应的法律明文规定或可操作性的程序规范，尤其会出现有胜诉判决文书，但无胜诉判决效果的尴尬局面。笔者最近在处理一起环境公益诉讼案件时就遇到了这方面的问题：七家涉砷生产企业因为超标排放有毒有害物质对环境造成严重污染，当地检察机关提起公诉追究了相关人员的刑事责任（污染环境罪），而这些企业全部被关停，工商执照全部被注销。但其对公共环境确实造成了实际损害，应该而且必须承担责任。应通过环境公益诉讼消除污染隐患，恢复环境质量，该环境损害赔偿款必然是一笔巨款，但因为被告都已注销，无承担损害赔偿责任的可能，此时的污染修复就成了很大的难题，而我们国家没有类似美国的“超级基金法”的制度设计，这会实际上造成公共利益受损后无人为其买单，从而使公益诉讼的效果无法体现。这个问题应引起足够的重视，尤其对一些环境保护历史欠账较多的地区是必然要面临的问题。如何使用和监管环境损害赔偿款？《民事诉讼法》、《环境保护法》、《司法解释》等均未对环境公益诉讼产生的损害赔偿款归属、使用和监管作出明确规定，这必然会在司法实践中造成地区差异、个案差别。（一）赔偿款归属鉴于法律对公益诉讼损害赔偿款的归属无明确规定，目前有公益诉讼判例的地区，具体做法主要有两类，一类是将损害赔偿款打到当地相关基金账户，如贵州清镇、云南昆明等地，另一类则是打到当地财政专项账户，作为专项资金，如江苏无锡等地。（二）赔偿款使用新《环境保护法》实施后还未有结案的公益诉讼案例，因此关于公益诉讼损害赔偿款的使用只能参考以往的司法实践探索，一些案例虽然判决了损害赔偿款，但实际很少有赔偿款被用于污染修复或治理，并未达到公益诉讼消除污染、恢复原状的目的，这些资金成为了“僵尸资金”。（三）赔偿款监管由于《民事诉讼法》、《环境保护法》、《司法解释》均未涉及环境损害赔偿款的具体使用，对赔偿款项如何监管则处于空白状态，由此会造成公益诉讼可能出现“善始易善终难”的结局，长此以往的话，必然会对公益诉讼的公信力产生负面作用，公益诉讼不能失信于民。环境行政公益诉讼何时入法？目前环境民事公益诉讼已是有法可依，但其能解决的问题一般是对已造成实际损害的追偿和修复，属于事后补救性的，“亡羊补牢”。而从环境保护的基本原则来讲，更应该未雨绸缪，源头预防。结合我国行政体制强势的现状，如果能促使政府部门依法行政，积极作为，可能会使相当一部分污染环境、破坏生态的违法行为不至于实际发生，进而损害社会公共利益。因此，探索建立环境行政公益诉讼可能比环境民事公益诉讼更为重要，能起到事半功倍的作用。但遗憾的是，2014年《行政诉讼法》修改时并未加入行政公益诉讼的内容，《环境保护法》中也未明确可以开展行政公益诉讼，因此现阶段开展环境行政公益诉讼基本于法无据。当前，环境公益诉讼在我国才刚刚开始，作为一项全新的诉讼制度，需要在实践中不断探索和完善，尤其是以上几方面的问题亟待关注。我们要理性地看待环境公益诉讼的功能和作用，公益诉讼不可能包打天下，对污染环境、破坏生态等违法行为的监督，核心还得要依靠环境行政执法，司法毕竟是所有手段中的最后保障，也是一项代价高昂的手段，从这个意义上讲，公益诉讼就是行政执法强有力的补充和完善。探索构建环境民事公益诉讼和行政公益诉讼，进而形成我国完整的环境公益诉讼制度，必将极大地推进我国的环境保护工作，期待刚刚起帆的环境公益诉讼一路向好！作者单位：中华环保联合会环境法律服务中心