我国地方政府投融资体制的改革和创新

第二章中国地点政府投融资

体制的改革与创新

第一节北京市基础设施投融资体制改革创新与措施

一、关于基础设施投融资体制改革创新

（一）１９９９年《北京市人民政府批转市计委关于深化本市基础设施投融资体制改革的若干意见》，决定进一步深化北京市基础设施投融资体制改革，探究和建立更加适应首都经济建设需要的基础设施投融资体制，并提出了深化北京基础设施投融资体制改革的具体政策

１．投资主体多元化。依照基础设施项目的性质和特点，将其分为非经营性项目和经营性项目：非经营性项目包括城区道路、城

区河湖治理等；经营性项目包括供水、污水处理、垃圾处理、公共交通、轨道交通、燃气、供热等。

非经营性项目仍要紧以政府为投资主体。经营性项目要逐步由以政府为单一投资主体，转向在政府政策引导下以基础设施投资公司投资为主，企业、民间投资者和外商多元投资主体共同参与投资的有序竞争。

２．融资渠道多样化。融资渠道要由政府拨款的单一渠道，向政府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资，以及民间投资者和外商直接投资相结合的多样化融资渠道转变。非经营性项目由政府直接投资。经营性项目由基础设施投资公司负责投融资，可采取包括国内银行贷款、发行债券、上市募集、转让经营权、产业投资基金以及利用世界银行、亚洲开发银行和外国政府贷款等多种融资手段。同时，积极鼓舞和引导民间投资者和外商投资经营性基础设施。

３．财权与事权统一化。为充分调动区、县政府投资基础设施建设的积极性，依照“两级政府、三级治理”、财权与事权相适应的原则，将目前由市政府负责的基础设施专项建设资金部分下放给区、县政府，进一步明确市政府及区、县政府在基础设施建设上的投资范围和责任，实现财权与事权相统一。

４．政府治理规范化。强化对政府投资基础设施建设项目的治理，加强监督调控，各部门明确职责，实现治理规范化、程序化。由打算部门负责项目前期规划与决策、资源总体平衡、资金综合平衡、投资政策、项目稽察等。都市基础设施各行业主管部门工作重点要逐步转向行业进展规划、法规制定和监督执行等方面。在项目选择方面，由打算部门牵头组织有关部门，依照《北京都市总体规划》和国民经济中长期进展打算，建立重大基础设施项目库，综合平衡，研究提出基础设施项目，进行资金平衡及技术方案、投资主体选择等前期策划，按规定决策程序报批，并列入年度投资打算。

５．经营治理企业化。接着按照政企分开的原则，将行业治理职能与企业经营职能分开，建立产权清晰、权责明确、政企分开、科学治理的现代企业制度，实现基础设施经营治理企业化。（１）对已成立的从事基础设施建设、治理的国有独资公司，接着深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我进展和自我约束的生产经营公司。

（２）改革现行生产与供应一体化的模式，按照专业化分工和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自独立的法人企业。

（３）将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会化经营。（４）对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责经营特许权的授予，采取招投标方式，择优选定特许经营企业。

６．工程建设社会化。针对目前一些基础设施项目建设中，同一经营实体或同一行政事业单位在其直接管辖范围内包揽设计、施工、监理“一条龙”作业的状况，积极推行设计、施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。

７．举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题，实行举债融资责任制化。对外注重信誉，对内强化治理。对现有债务依照财权、事权的调整，相应制定还款打算；对新的举债融资，实行责、权、利的统一，按照“谁用钞票，谁还债”的原则，落实还款责任制，实现自借、自用、自还。

８．价格市场化。逐步理顺经营性项目的产品和服务价格，推进基础设施产业化经营。要依照基础设施及公用事业的专门性、社

会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基础设施产品和服务价格的调整打算，逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。续深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我进展和自我约束的生产经营公司。（２）改革现行生产与供应一体化的模式，按照专业化分工和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自独立的法人企业。

（３）将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会化经营。（４）对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责经营特许权的授予，采取招投标方式，择优选定特许经营企业。

６．工程建设社会化。针对目前一些基础设施项目建设中，同一经营实体或同一行政事业单位在其直接管辖范围内包揽设计、施工、监理“一条龙”作业的状况，积极推行设计、施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。

７．举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题，实行举债融资责任制化。对外注重信誉，对内强化治理。对现有债务依照财权、事权的调整，相应制定还款打算；对新的举债融资，实行责、权、利的统一，按照“谁用钞票，谁还债”的原则，落实还款责任制，实现自借、自用、自还。

８．价格市场化。逐步理顺经营性项目的产品和服务价格，推进基础设施产业化经营。要依照基础设施及公用事业的专门性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基础设施产品和服务价格的调整打算，逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。

（二）２００３年底，为适应首都经济社会进展和北京举办２００８年奥运会的需要，加快北京市都市基础设施建设，广泛吸引社会资本投入都市建设，努力提供优质的公共产品和服务，北京市公布了《关于本市深化都市基础设施投融资体制改革的实施意见》（以下简称《意见》）

《意见》提出深化都市基础设施投融资体制改革的总体思路是：按照“政府主导、社会参与、市场运作”的方针和“增量改革、

存量试点”的原则，通过开放本市都市基础设施建设和经营市场，进一步整合都市基础设施资源，转变政府职能，改进治理方式，实行基础设施特许经营制度，打破行业垄断，形成有效竞争格局，逐步将政府资金从经营性都市基础设施项目中退出，集中投向非经营性都市基础设施项目，引进社会投资，盘活存量资产，加快首都都市基础设施建设。《意见》还提出了关于深化北京市基础设施投融资体制改革的实施政策。

１．打破垄断，全面放开都市基础设施建设和经营市场。关于自来水、燃气、热力、污水和垃圾处理、收费公路等经营性基础设施项目，新建设的将逐步减少政府投资，采取ＢＯＴ等方式面向社会投资者招标；对存量资产，除国家有规定的以外，将采取ＴＯＴ、股权转让、经营权转让等方式面向社会投资者招标。关于有经营收入但不足以收回成本的轨道交通等新建基础设施项目，将通过政府资金的引导，采取ＰＰＰ模式吸引社会投资者合作建设。关于政府行政办公设施、都市道路、公共绿地等非经营性基础设施项目，将以政府投资为主，通过代建制方式进行建设；关于其中有条件的项目，将按照ＢOＴ方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。

２．整合都市基础设施资源，转换企业经营机制。通过行业资源

整合，构建基础设施投融资平台，为都市基础设施建设和进展筹集资金。搭建都市基础设施资产经营平台，对经营性都市基础设施中由政府投资形成的经营权、股权，按有关规定进行出让、转让，实现都市基础设施多元化投资经营。整合、盘活存量资产所回收资金纳入国有资本经营预算，按照北京市统一规划，用于非经营性和有经营收入但不足以回收成本的都市基础设施项目的建设和运营。实施企业股份制改造，规范法人治理结构，转换国有企业经营机制。实行主辅业分离，逐步将都市基础设施的工程设计、施工、监理和

设备生产、供应等辅业从国有企业中剥离出来，实现社会化经营。３．强化政府经济调节、市场监管和公共服务职能。坚持“公开、公正、公平”原则，对参与都市基础设施建设的国有资本、民间资本和外国资本一视同仁。依法对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件等进行治理，实现政府由直接治理经营者向市场监管者的转变。自２００４年起，对符合国家产业政策、都市总体规划和环保要求的非政府投资项目立项与可行性研究报告的审批逐步实行备案制。调控土地使用。改革和完善基础设施定价体系。依法竞价出让公交线路专营权以及道路、广场、绿地、桥梁、停车场等公共设施的广告权、冠名权和收费权，所得

收入用于都市基础设施建设。

二、关于基础设施投融资体制改革的有关措施

《北京市人民政府批转市计委关于深化本市基础设施投融资体制改革的若干意见》中，也提出了深化北京市基础设施投融资体制改革的具体措施。

１．非经营性基础设施项目的投融资体制改革。为保证非经营性基础设施项目的建设，要进一步明确划分市政府及区、县政府在非经营性基础设施项目建设方面的财权和事权。

（１）市政府要紧负责以下全市性非经营性基础设施项目的投资建设：城区四环路以内快速路、主干路道路工程及配套雨水管线；市级治理的都市河湖。其资金来源要紧为市财政预算内拨款用于基础设施建设的部分。

（２）城近郊各区、县政府要紧负责以下非经营性基础设施项目的投资建设：都市快速路、主干路以外的城区道路；区、县级治理的都市河湖；所有涉及城区道路建设、河湖治理项目的拆迁安置等。其资金来源要紧是本区、县财政预算内拨款用于基础设施建设的部分、市政府返还５０％综合地价款及市政公用设施建设费区、县政府分成部分。今后，除国家及市政府重点项目用地外，城近郊区土地开发，以各区、县政府为主，按统一规划进行。

（３）远郊各区、县政府要紧负责本区、县范围内的基础设施建设（公路建设工程除外）。其资金来源要紧是本区、县财政预算内拨款用于基础设施建设的部分、征收的全部地价款及市政公用设施建设费等。

因各区、县基础设施现状条件和财政收入水平差不较大，按上述原则划分财权与事权后，区、县政府确实难以承担的非经营性基础设施项目，在具体安排打算时，可做适当调整。

２．加快经营性基础设施项目投融资改革，设立基础设施投资公司。为实现经营性基础设施建设项目的投资主体多元化和融资渠道多样化，拟设立两家基础设施投资公司，要紧负责除公路、电力以外的经营性基础设施项目投融资与建设。

（１）基础设施投资公司为市政府出资设立的国有独资公司，以在本市行政区划内，从事经营性都市基础设施建设投融资为主业。

（２）基础设施投资公司的要紧业务范围：负责本市城近郊区基础设施中给水、污水处理及排放、垃圾处理、轨道交通、燃气、供热、公交等经营性项目的建设投资，以及政府基础设施建设资金的运作；在确保完成年度打算安排项目的前提下，可兼做其他盈利项目。

（３）基础设施投资公司的权利：依照市政府授权，经营治理所持国有资产；经营运作市政府投入的资金；对所投资项目行使重大决策、资产收益和选择经营者等出资主体的权利。

（４）基础设施投资公司的要紧职责：按照市打算部门编制的年度投资打算，通过各种融资渠道筹措公司应负责的建设资金，并对都市基础设施项目承担建设实施和借贷资金、还本付息的责任；采取参股、控股、注入资本的方式对经营性基础设施项目进行投资，并在政府政策引导下积极促进企业、民间投资者和外商投资；通过资金市场为建设项目融资和提供担保；通过资本运作，对市政府授权经营的国有资产股权进行调整和重组，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；在依照市政府授权经营国有资产和同意市政府投资的同时，承担历年来市政府在相应行业项目投资中的债务。

（５）市政府对基础设施投资公司的投入：综合地价款市政府分成部分，都市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费市政府留用部分，污水处理费、垃圾处理费、燃煤污染费等收费中用于基础设施建设的资金；依照融资任务和项目情况需要，市政府向基础设施投资公司增划的基础设施国有股权；基础设施在建项目中尚未验收、移交的市政府投资部分。

（６）两家基础设施投资公司，拟通过招标竞争方式选定公司组建。参与投标的公司的差不多条件为：净资产在１０亿元以上；资产负债率在７０％以下；近３年内连续盈利，运营业绩较好；有较好的资信和融资能力。

３．公路和电力建设项目的投融资体制改革。

（１）以养路费为基础资金来源，组成一个公路投资公司，负责四环路以外（含四环路）的公路及都市主干道建设。目前，先以现有市高速公路投资公司和市公联公路联络线有限责任公司为主体开展工作。

（２）电力基础设施建设的投融资体制改革待国家有关政策出台后，进一步研究。

４．强化政府投资治理。

（１）制订和实施《北京市政府投资建设项目治理暂行规定》。（２）严格执行国家基础设施建设审批程序，确保前期工作质量。项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须达到国家规定的工作标准。要建立相应的储备项目库，对外引资项目的前期工作可请国外中介机构参与。真正做到“在建一批、预备一批、规划一批”，杜绝政府投资建设项目中边勘察、边设计、边施工的“三边”现象。