(行政管理)行政诉讼法重点法条解析

「重点法条」

第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

「相关法条」

《行诉解释》第97条。

「意思分解」

确定我国行政诉讼受案范围的行为标准之一为具体行政行为。具体行政行为和抽象行政行为是行政法学上对行政行为的一种分类。抽象行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对不特定的人或事制定或发布普通适用的行为规则的行为。它一般不针对特定对象，而是规定在何种情况和条件下，行政机关和被管理一方的行为规则和权利义务关系，具有普遍约束力。具体行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对特定的人或事作出具体处理决定，并对其权利义务产生实际影响，也即与该行为存在法律上利害关系的行为。一般而言，具体行政行为是针对具体的人或事，直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务，与该行为存在法律上的利害关系，一次性地发生法律效力而不能反复、多次地适用的。具体行政行为的特征可以归纳为五点：（1）具体行政行为是拥有行政管理职权的组织所实施的行为。（2）具体行政行为是具有国家行政职权的机关或者组织在行使职权过程中作出的行为。（3）具体行政行为是针对特定对象即特定的事和特定人作出的行为。（4）具体行政行为是有关公民、法人或者其他组织权利义务的行为。（5）具体行政行为是行政主体作出的行为，不仅指单方行为，还包括双方行为和多方行为。

「不要混淆」

依《行诉解释》第97条，注意《行政诉讼法》与《民事诉讼法》适用的参照关系。

「重点法条」

第五条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。「相关法条」本法第54条第（四）项。

「意思分解」

与刑事诉讼和民事诉讼相比，具体行政行为合法性审查原则是行政诉讼法最有特色的基本原则。从内容上看，人民法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合理性为例外，这一例外即体现在第54条第1款第（四）项变更判决的规定上。人民法院审查具体行政行为合法性的具体内容包括：（1）行政机关是否超越职权；（2）具体行政行为的证据是否确凿充分；（3）具体行政行为适用法律依据是否合法；（4）具体行政行为程序是否合法；（5）具体行政行为的目的是否合法。「不要混淆」行政复议不仅实行合法性审查原则，也实行合理性审查原则，这是与行政诉讼的不同所在。

第二章受案范围

「重点法条」

第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第十二条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

「相关法条」

《行诉解释》第1～5条；《行政复议法》第6条，《行政复议法》第7条。

「意思分解」

行政诉讼的受案范围一直是司法考试重点，年均必考3分以上，务求准确掌握。1

熟练识记第11、12条各项所列的行为。2重点掌握《行诉解释》第1条第2款不属于行政诉讼受案范围的六类行为，尤其是第（三）、（四）项所列行为。

「不要混淆」

联系《行政复议法》第6条、第7条，比较行政诉讼与行政复议受案范围的相同与不同。

第三章管辖

「重点法条」

第十四条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。

「相关法条」

《行诉解释》第6、8条。

「意思分解」

有关行政诉讼案件的级别管辖，司法考试的切入点一般都是考查中级人民法院的管辖范围，且每年必考。应注意：1准确掌握第14条所列3类案件。2特别掌握《行诉解释》第8条对第14条第（三）项的具体解释，尤其是第8条第（一）项之规定，注意其

必须同时满足两个条件时，方为中级人民法院管辖。这两个条件是：（1）被告是县级以上人民政府；（2）基层人民法院不宜审理。3按照2002年最高人民法院《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第5条，第一审国际贸易行政案件由中级人民法院审理。此为最新规定。

「不要混淆」

1注意《行诉解释》第6条，专门人民法院和人民法庭不具有对行政诉讼案件的管辖权。2特别注意第14条第（一）项，并非所有有关专利的行政诉讼案件都归中级人民法院管辖，而是限于“确认发明专利权的案件”。

「重点法条」

第十七条行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

「相关法条」

《行诉解释》第7条。

「意思分解」

本条一直是司法考试热点，应注意者有：1行政诉讼的地域管辖的基本原则是原告就被告原则：以最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院为管辖法院。2经复议的案件，若行政复议机关未改变原具体行政行为，仍以最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院为管辖法院。3经复议的案件，若行政复议机关改变了原具体行政行为，仍可以最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院为管辖法院，也可以复议机关所在法院为管辖法院。换言之，此时存在两个管辖法院，而非一个。4至于何为“改变原具体行政行为”，务请参见《行诉解释》第7条所列举的3类情形：（1）改变所认定的主要事实和依据的；（2）改变所适用的规范依据并对定性产生影响的；（3）撤销、部分撤销或变更原处理结果的。注意：第（2）种情形强调“对定性产生了影响”。

「重点法条」

第十八条对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。第十九条因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

「相关法条」

《行诉解释》第9条。

「意思分解」

第18条也一直是司法考试热点，再加上《行诉解释》第9条的扩张解释，愈使这一条文显得复杂和重要。应重点注意：1《行诉解释》第9条第1款对“原告所在地”的扩张解释。依此，原告所在地包括：（1）户籍所在地；（2）经常居住地；（3）被限制人身自由地。这一扩张性解释，是司法考试多选题命题的好素材。2《行诉解释》

第9条第2款的扩张解释，类似于民事诉讼的牵连管辖。3另外，注意了解第19条关于专属管辖的规定。

「重点法条」

第二十条两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

「相关法条」

本法第21～23条；《民事诉讼法》第35条；《刑事诉讼法》第25条；《行诉解释》第10条。「意思分解」1两个以上人民法院都有管辖权时的冲突解决办法，三大诉讼法的规定都不一致。《行政诉讼法》采“最先收到起诉状”的立法例，《民事诉讼法》采“最先立案”的立法例，《刑事诉讼法》则采“最先受理”的立法例。2注意《行诉解释》第10条。3第21～23条规定的移送管辖、指定管辖、管辖权争议、管辖权移送与《民事诉讼法》相同。

第四章诉讼参加人

「重点法条」

第二十四条依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

「相关法条」

《行诉解释》第11～18条。

「意思分解」

《行诉解释》第11～18条详细地规定了各种情形下的原告资格问题，是有待于以后司法考试逐年发掘的“试题宝藏”。须重点掌握：1《行诉解释》第11条对“近亲属”作了扩张解释，使之包括了“其他具有扶养、赡养关系的亲属”。2合伙企业等不具备法人资格的其他组织的原告资格问题（《行诉解释》第14条）。3《行诉解释》第15条。4《行诉解释》第18条。

「重点法条」

第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

「相关法条」

《行诉解释》第19～23条。

「意思分解」

第25条一直是司法考试重头，此次《行诉解释》用了5个条文加以具体规定，估计在以后的司法考试中，有关第25条内容的知识点——行政诉讼被告的确定，更会炙手可热。

1总结以上规定，行政诉讼被告的确定可分为十种情况：（1）直接起诉的案件，作出被诉具体行政行为的机关是被告。（2）经上级行政机关批准的具体行政行为，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。（3）两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为的，各行政机关是共同被告。（4）经复议但复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。（5）经复议且复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。（6）法律、法规授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被告。（7）未取得合法授权的行政机关的内部机构或者行政机关组建的机构作出具体行政行为的，以该行政机关为被告。（8）由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。（9）行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。（10）应当履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权的法定职责而拒绝履行的行政机关是被告。

2《行诉解释》第23条对追加被告和变更被告的不同规定：（1）应变更被告，原告不同意的，裁定驳回起诉；（2）应追加被告，原告不同意的，应通知其以第三人身份参诉。

「重点法条」

第二十七条同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

「相关法条」

《行诉解释》第24条。

「意思分解」

1掌握第27条及《行诉解释》第24条关于确定第三人的规定：（1）判断第三人的标准是其是否与被诉具体行政行为有利害关系；（2）若利害关系人为2人以上，其中一部分人起诉的，法院应通知其他利害关系人作为第三人参诉。2注意《行诉解释》第24条第2款第三人的上诉权，与民事诉讼法规定不同。

第五章证据

「重点法条」

第三十二条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十三条在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。第三十四条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。

「相关法条」

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1～8、22～23、52、59～61条。

「意思分解」

《行政诉讼法》关于证据的规定比较原则，《行政诉讼法解释》关于证据的解释，也相当少。2002年最高人民法院颁布了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）。此必为司法考试重要考点，我们在此不惜笔墨详析之。

1被告的举证责任

被告为证明其行为的合法性，必须“提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所

依据的规范性文件”。而且一般仅限于作出具体行政行为时已经收集的、并作为具体行政行为依据的证据。因此：

（1）在行政程序中，被告可以收集到而没有收集的证据，在行政程序终结后，特别是在诉讼程序中收集的证据，不能作为具体行政行为合法性的依据。①在诉讼过程中，被告及其代理人不得自行向原告和证人收集证据。②复议机关在复议程序中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。

（2）在行政程序中已经收集，但没有作为具体行政行为依据的证据，也不能作为具体行政行为合法性的依据。①原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。②作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。

2原告的举证责任下列属于原告的举证责任范围，如果原告对下列事项举证不力，会导致一定法律后果的产生（比如，法院裁定不予受理或者驳回起诉、判决驳回诉讼请求或者判决驳回行政赔偿请求）：

（1）起诉条件

但是如果被告认为原告起诉超过法定期限的，则由被告承担举证责任。也就是说，如果被告不能证明原告的起诉超过法定的起诉期限，则推定原告的起诉符合法定的起诉期限。（2）起诉不作为在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：①被告应当依职权主动履行法定职责的。②原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

3行政赔偿诉讼在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，也就是说，原告必须对行为的存在、损害的存在以及行为与损害之间的因果关系予以证明。

4原告的举证权利

（1）原告提供证据证明被诉具体行政行为违法，属于原告的举证“权利”，而非其“责任”，原告不能证明被诉行为违法的，被诉行为并不因此而具有“合

法性”。

（2）原告提供的证据，根据在行政程序中是否已经提供，可以分为以下几种情形：

①原告提供其在行政程序中已经提出的证据，而该证据在行政程序中未作

为具体行政行为依据的，可以作为具体行政行为违法性的依据。②原告提

出其在行政程序中没有提出的证据的，可以作为具体行政行为违法性的依据；

但被告为对抗这种“新证据”，经人民法院准许，可以在第一审程序中补充

相应的证据。③原告提出其在行政程序中没有提出的证据，而该证据在行

政程序中被告依照法定程序要求原告提供，但是原告依法应当提供而拒不提

供的，该类证据人民法院一般不予采纳，不能作为具体行政行为违法性的依

据。

5被告的举证期限

（1）一般规定被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。

（2）延期提供被告延期提供的证据能够作为“定案的根据”必须满足以下条件：

①被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在收到起诉状副本之日起10日内提供。②被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供的书面申请。③人民法院准许延期提供。④被告应当在正当事由消除后10日内提供。（3）补充提供一审程序中，被告补充提供的证据能够作为“定案的根据”必须同时满足以下条件：①原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的。②经人民法院准许。二审程序中，被告补充提供的证据能够作为“定案的根据”必须是“在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据”。

（4）不提供或逾期提供的法律后果被告不提供或者逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

6原告或者第三人的举证期限：一般规定原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。