中国弱势群体的社会保障问题

中国弱势群体的社会保障问题

刘翠霄

一、中国是一个具有人道主义传统的国家

中国是一个具有悠久的扶弱济贫优良传统的国家。早在春秋战国时期，孔子就发表过“大同”和“小康”的著名言论。孔子将大同社会描述为“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”。在古代中国，大同社会只是人们的一种理想，而在实践中，从官方到民间都有扶贫济弱的措施和行动，并且代代相传和延续，使得我们国家成为具有悠久人道主义传统的国家。春秋战国时期（公元前十一世纪）的《周礼》中有“保息六”的政策，其内容是：以保息六，养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。1意思是以保障民众休养生息的6项政策来处理民政：第一是要爱护儿童，第二是要赡养老人，第三是要赈济寡孤，第四是要优恤贫困，第五是要照顾残疾，第六是要平均徭役。国家企图通过对“幼、老、穷、贫、疾、富”特殊情况的照顾，达到安定社会秩序，使慈幼、养老等道德观念潜移默化，成为一种社会公德的目的。公元585年，隋文帝设置了“义仓”，“义仓”在很长一段时期承担着储备赈济灾民粮食的任务，但也起到济恤“鳏寡癃残无告不能自存者”的作用。2晚清时期，外国传教士纷纷来到中国，他们认为传教最有效的办法是办慈善事业。教会的慈善事业主要是医疗、灾荒救济和慈幼，而且慈幼是一项主要的活动，包括创办育婴堂、孤儿院、盲童学校、聋哑学校。中华民国时期，出现了许多慈善家，作出杰出贡献的是张謇（jian）和熊希龄。张謇从事慈善事业主要是设立养老院、残废院、盲哑学堂、盲哑师范传习所、育婴堂等和救济灾民。在张謇的影响下，上海、南京、天津、贵阳等地也纷纷建立盲哑学校。另一位慈善家是熊希龄，他在慈善事业上的贡献主要是救灾和创办香山慈幼院。3这些来自政府和民间的对于弱势群体保护的措施基本上是仁政和人道主义的表现。人道主义精神，从人类出现之始起，便在历史的发展中不断地被继承下来，深藏在当时的最高文明的生活中。任何一个国家，经济和政治制度有生有灭，国家、民族和文明有兴有衰，而人道主义在不同的历史时期虽然有不同的表述形式，但是它不可能过时。以往各个时代的政府、慈善机构、民间组织、慈善家对于社会弱势群体所给予的救助，是人道主义的作为，政府施行的“仁政”，也有弘扬社会扶贫济弱，传承和培养社会良好道德风尚的意图和作用。

二、中国弱势群体社会保障法律制度的历史发展

20世纪40年代以来，世界各国以立法形式对弱势群体的权益加以保障，充分地体现了人道主义精神。在发达国家，由于经济发展水平较高，能够为弱势群体提供高标准的现金待遇和服务待遇，使他们能够体面自尊地生活。在我国，由于受经济条件的制约，不能为弱势群体提供比较充足的物质待遇，但是，政府和有关主管部门通过制定符合我国国情的法律来保障弱势群体权益，与此同时，呼吁全社会关心和支持弱势群体事业，呼吁社会为弱势群体募捐资金，所有这些都充分体现了社会主义人道主义精神。

1954年，我国颁布实施的第一部宪法在第45条、第46条、第48条就对弱势群体的社会保障权利作了明确的规定，第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”第48条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益。”我国对于弱势群体的社会保障权利主要是运用社会保险的原则加以保护，与此同时也没有放弃社会救济的原则，然而，这时的社会救济已将人的尊严和价值要求放在首要位置，这种观念已逐渐成为全社会的共识并为此承担起了责任。

联合国的《经济、社会和文化权利国际公约》是国际人权保障领域最重要的文献之一。我国政

1王子今等：《中国社会福利史》，中国社会出版社2002年版，第56页。

2同上，第145页。

府于1997年10月签署了该公约，全国人大常委会又于2001年2月28日批准了该公约。这是我国人权保障事业上的一件大事。几年来，我国政府信守承诺，认真履行自己的义务，极大地推进了我国公民的经济、社会和文化权利事业，尤其是极大地推进了我国弱势群体的社会保障事业，为国际人权保障事业作出了有益的贡献。

在这里，我们就我国弱势群体中的妇女、儿童和残疾人的社会保障权利的有关问题与各位学者和官员进行交流。

（一）关于妇女的社会保障权利

妇女的社会保障主要体现在对于妇女的生育保险、劳动保护、遗属抚恤、农村“五保”等四个方面。

1．女职工的生育保险制度

早在1951年，我国在制定的第一部《劳动保险条例》中，就对女职工的生育保障作了明确的规定。1955年4月《国务院关于女工作人员生产假期的通知》，对机关女工作人员的生育保障作了基本相同的规定。条例和通知的主要内容有：劳动保险金按工资总额的3%提留，生育保险金包括在劳动保险金之中；生育假期为56天，产假期间，工资照发，即生育津贴为工资的100%，高于国际劳工组织所规定的生育保险工资替代率为67%的标准；女职工怀孕、检查、分娩的费用由企业负担。4

1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，建立起社会化生育保险制度。办法规定，城镇企业及其职工有参加生育保险的义务；企业缴纳职工工资总额的1%筹集生育保险基金；生育津贴、与生育有关的医护费用和管理费从生育保险基金中支付；生育津贴为本企业上年度职工月平均工资。

2．女职工的劳动保护制度

在我国进行经济体制改革，引入社会主义市场经济的机制以后，女性作为市场经济条件下的弱势群体，其社会价值的实现，在很大程度上需要合理公正的社会保障制度的支持。1988年国务院颁布了《女职工劳动保护规定》，同时废止了以上有关生育保险的规定。《女职工劳动保护规定》旨在维护女职工的合法权益，减少和解决女职工在劳动中因生理特点造成的特殊困难。规定指出，凡适合女职工劳动的单位，不得拒绝招收；不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资，或解除劳动合同；禁止安排女职工从事禁忌从事的劳动；女职工的产假为90天，其中产前假期为15天，略低于1999年第八十八届世界劳工大会新修订的14周的标准；5有不满一周岁婴儿的女职工，其所在单位应当在每班劳动时间内给予其两次哺乳时间，每次30分钟。我国劳动法在第7章也作了相同的规定。6

3．遗属抚恤金制度

1994年7月颁布的劳动法第73条规定，劳动者死亡后，其遗属依法享受遗属津贴。遗属津贴包括丧葬补助金、一次性死亡补助金、供养亲属抚恤金。亲属抚恤金提供给没有从事有报酬的工作，或年满60岁或完全丧失劳动能力的死者配偶以及死者未满16岁的子女和年满60岁或完全丧失劳动能力的父母。亲属抚恤金的标准，以能够维持当地生活水平为原则，由当地政府部门确定。但是，遗属抚恤金总额不得超过死者生前的工资。7

4．农村“五保”制度

我国1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱寡、残疾社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。”随着农村“五保”制度的发展，又增加了“保住”、“保医”的内容。对于“五保”对象实行集中供养和分散供养的制度。1958年，农村敬老院发展到15万所，收养老人300多万。未成年的五保对象满16岁以后，停止五保供养。8

4潘锦棠：《生育保险中的女工利益、企业利益和国家利益》，《中国社会保障》2001年第3期。

5潘锦棠：《生育保险中的女工利益、企业利益和国家利益》，《中国社会保障》2001年第3期。

6郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第279-280页。

7《中国社会保障制度总览》，中国民主法制出版社1995年版，第475页。

（二）关于儿童的社会保障权利

1．禁止使用童工制度

2002年10月1日国务院公布的〈〈禁止使用童工规定〉〉旨在保护未成年人的身心健康，促进义务教育制度的实施，维护未成年人的合法权益。规定指出，国家机关、社会团体、企事业单位、民办非企业单位或者个体工商户，均不得招用不满16周岁的未成年人（即童工）。禁止任何单位或者个人为不满16周岁的未成年人介绍就业。禁止不满16周岁的未成年人开业从事个体经营活动。不满16周岁的未成年人的父母或其他监护人应保障其接受义务教育的权利，不得允许其被用人单位非法招用。用人单位使用童工的，由劳动保障行政部门按照每使用一名童工每月处5000元罚款的标准给予处罚。用人单位逾期不将童工送交其父母或其他监护人的，劳动保障行政部门对其每月处1万元罚款，并由工商行政管理部门吊销其营业执照。9

2．儿童接受义务教育的规定

我国的义务教育法和未成年人保护法都对儿童接受义务教育作了明确的规定。义务教育法规定，国家实行九年制义务教育，国家对接受义务教育的学生免收学费，并设助学金，帮助贫困学生就学。禁止招用应接受义务教育的儿童就业。父母或监护人有义务使儿童接受规定年限的义务教育。

3．儿童生命健康权的保护

为了保障儿童的生命健康，国家大力发展妇幼保健事业，提高托儿所和幼儿园的卫生保健和保育水平。中国政府还作出了在中国消灭脊髓灰质炎病的承诺。

（三）关于残疾人的社会保障权利

到目前为止，我国有关残疾人的专门立法有《中华人民共和国残疾人保障法》（1990年颁布、1991年实施）、《残疾人教育条例》（1994年颁布并实施）。我国残疾人保障法对残疾人的康复权、接受教育权、劳动权、精神文化生活权、环境权等社会保障权利作了详细的规定。

三、我国有关弱势群体社会权利保障的现状和问题

（一）有关妇女社会权利保障的现状和问题

1．我国妇女社会权利保障的现状

中国实行社会主义制度，国营企业占绝大多数，政府对女工的劳动保护工作非常重视，因此，在20世纪50年代，就形成了一整套符合国际劳工标准的女工劳动保护制度。1992年，城镇女职工由1949年的60万增加到了5600万人，占全国职工总数的比例由7.5%提高到38%，高于世界34.5%的比例。

我国生育津贴为工资的100%，高于国际劳工组织所规定的生育保险工资替代率为67%的标准。1988年颁布的《女职工劳动保护规定》将女职工的产假由56天增加为90天，其中产前假期为15天，也略低于1999年第八十八届世界劳工大会新修订的14周的标准。自1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》至1999年底，全国31个省市中已有27个省市实行生育保险社会统筹，参加的职工达到2930万人，覆盖率为28%；全国生育保险基金收入为10.75亿元，支出为7.13亿元。10

2．我国妇女社会权利保障的问题和对策

我国生育保险的对象主要是城镇女职工，但是绝大多数女职工没有享受到生育保险，她们是个体工商户、家庭保姆、钟点工、临时工、非全日工和在自己家中包活干的人。她们虽然也是城镇的劳动者，但是由于她们是在非正规部门工作，因而没有被纳入生育保险之中。所以，我国生育保险首先力争将所有非正规就业的女职工纳入保险范围；其次，生育保险在不同地区发展不平衡，东部经济比较发达的地区覆盖率高，西部经济欠发达覆盖率就比较低，需要通过提高统筹层次扩大覆盖面；第三，各地缴费率、待遇标准、产假长短不一需要予以解决，缴费率最高的是天津，为4%，最低是浙江，为0.45%。待遇最高的是青海省，人均5847.46元，最低的是吉林省，人均788.76元。青海省的产假为半年，比规定的90天多出一倍。这些不统一，要末会加重企业负担，要末不能提供充分保障，所以需要通过进一步改革统一起来。11

9《粤查处非法使用童工行为》，《南方网-南方都市报》2003年8月21日。

10郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第282页。

生育保险覆盖率低的原因在于，经济体制改革以后，城镇非国有企业和乡镇企业大量出现，这些企业为了不增加劳动力成本，增强产品的竞争力，于是不参加社会保险，使得企业女工得不到生育保险的保护。所以，要通过强制手段使所有企业都参加生育保险，缴纳生育保险费，筹集生育保险基金，为女职工的生育提供保障。

在女工劳动保护方面，据1996年全国总工会女工部对1847家企业的调查表明，能全面执行《女职工劳动保护规定》的占82.1%，女职工没有从事禁忌劳动的占95.7%，女工生育后能享受90天以上产假的占92.1%，能保证哺乳时间的占96.4%。这些情况说明，《女职工劳动保护规定》基本得到了贯彻执行。但是，女工保护还存在许多问题，例如，外资企业和国营企业女工保护最好，而私营企业保护最差，据河北省总工会女工部2000年对省内100家赢利私营企业的调查，78%的私营企业女职工劳动保护工作做得很差，22%女工劳动保护做得较好的私营企业也只能落实《女职工劳动保护规定》的部分条款。12为了保证经济改革健康发展，国家有关部门已经提出“非正规部门正规化管理”的思路，在非国有企业和乡镇企业建立和健全女工劳动保护制度应是正规化管理的主要内容之一。

我国妇女在就业方面的主要问题是，一些单位不愿意接收女性，造成女性就业难的问题，为此，政府采取了一些积极措施促使问题的解决。

在农村，女性劳动力占一半以上，农村妇女创造的价值占农业生产总值的50-60%，农村1亿多乡镇企业职工中女性有4000万人。但是，由于我国农村社会保障制度没有建立起来，所以家庭保障依然是农村居民包括农村妇女生活风险的主要保障。

（二）有关儿童社会权利保障的现状和问题

1．我国儿童社会权利保障的现状

近年来，我国确立了以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的教育经费筹措体制，使在校学生平均教育费用逐年增长。据统计，1994年用于小学的教育经费达594亿元，每个学生平均89.47元；用于普通中学的教育经费达435亿元，每个学生平均239.89元。1995年到2000年，国家投入100多亿元，用于改善贫困地区小学、初中的办学条件。国家大力提高适龄儿童入学率，1995年，小学适龄儿童的入学率为98.5%，女童入学率为98.2%。各级政府采取各种措施帮助贫困家庭的儿童重返校园。1989年，中国青少年发展基金会宣布实施“希望工程”，1995年底，“希望工程”已筹资6.9亿元，资助125万失学儿童继续小学学习，并资助建设了2000多所希望小学。13

2002年，全国妇幼保健机构发展到3067个，农村新法接生率达到97.2%。对全国儿童实行计划免疫预防接种制度，开展对儿童肺炎、腹泻、佝偻病和缺铁性贫血病的防治和爱婴行动，促进母乳喂养，开展营养指导、儿童生长发育监测、新生儿疾病筛查、儿童早期教育等多项卫生保健服务，使儿童体格发育水平和营养状况不断改善。2002年全国共有儿童福利院178个，比2000年增加52个；社会福利单位收养儿童5.5万人，比2000年增加1万余人；残疾儿童有5.14万得到康复训练。比2000年增加1万余人。14

2．我国儿童社会权利保障的问题和对策

由于我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，人均收入在世界居于落后地位，因此儿童权益保障还存在许多困难和问题。主要的问题是：在儿童医疗保健方面，农村儿童的发病率比较高，贫困地区儿童营养状况还低于正常标准；在儿童教育方面，一些贫困和边远地区的教学条件较差，中小学生的失学现象还存在；在雇佣童工方面，各地都制定了雇佣童工的处罚措施，例如，广东省劳动厅2002年12月发布的《禁止使用童工规定》就将使用童工的处罚标准由原来每人每月3000元提高到5000元，尽管如此，在有些地方的私营企业还有雇佣童工的现象，为此各地政府劳动部门加强查处，力争杜绝雇佣童工的现象。

（三）有关残疾人社会权利保障的现状和问题

1．我国残疾人社会权利保障的现状

12郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第295-296页。

13《中国人权百科全书》，中国大百科全书出版社1998年版，第1007-1008页。

1987年4月，经国务院批准，由民政部、卫生部、残疾人福利基金会、盲人聋哑人协会等机构和地方政府组织4万余名调查员，在我国进行了首次大规模的全国残疾人抽样调查。调查结果表明，在各级政府和各级残疾人组织的领导下，我国残疾人事业取得了巨大的进展。

（1）残疾人康复状况

经国务院批准实施的《中国残疾人事业五年工作纲要（1988-1992年）》规定，五年内为50万名白内障患者实行复明手术，进行30万例小儿麻痹后遗症矫治手术，对3万名聋儿进行听力语言训练。经过五年努力，到1992年底，完成白内障手术90.4万例、对38711名聋哑儿童进行了听力语言训练、进行了32.8万人次的小儿麻痹娇治手术。15在2003年，又有大批残疾人得到不同程度的康复，其中白内障复明手术57万例；为3.1万名低视力者配用了助视器；对1.8万个聋儿进行了听力语言训练；对7.7名肢体残疾者脑瘫儿童和智力残疾儿童进行了康复训练；对243万名重症精神病人进行了综合防治康复；为3800余名麻风畸残者实施矫治手术；为残疾人提供用品用具122万件。可见，将近10年中，我国残疾人康复事业有了很大进展。16

（2）残疾人接受特殊教育状况

1988年召开了首次全国残疾人教育工作会议，要求各地把残疾人教育作为国家教育事业的一部分，纳入义务教育的轨道。从此，我国残疾人的基础教育、中等教育和高等教育、成人教育、职业教育都取得了显著进展。1987年我国有初中以下特殊教育学校504所，在普通学校附设特教班578个，在校生5.2万人。到1993年，特殊教育学校达到1108所，增加了一倍，特教班达到3568个，增加了6倍，在校生达到37万人，增加了6倍。17目前，特殊学校已发展到1655所，普通学校附设的特殊教育班发展到3154个，在校的盲、聋、智力残疾学生达到57.7万人。2003年共有3000多名残疾学生进入高等院校，49万残疾人接受了职业教育和培训。18

（3）残疾人劳动就业状况

为了推动残疾人就业工作，国务院曾颁布了《关于残疾人个体开业给予免征税照顾的通知》和《关于对社会福利生产单位免征税问题的通知》，规定，社会福利企业残疾人占企业生产人员35%以上的免征所得税，占50%以上的再免征产品税或增值税。在国家减免税政策的扶持下，社会福利企业1979年全国有1106个，就业的残疾职工4.8万人，产值7.2亿元。从1978年到1991年，民政部门用于扶持社会福利企业的资金累计达3.3亿元。到1992年分散就业的残疾人已经达到140万人，占全国职工总数的1%。；19目前，城镇集中就业的残疾人已达109万名，社会各单位按规定比例安排123.6万残疾人就业，个体就业和自愿组织起来就业的残疾人有170多万。2003年，有123万农村贫困残疾人通过扶贫解决了温饱。有259万残疾人享受最低生活保障，44万残疾人在福利院、敬老院享受集中供养、五保供养或在居民家中分散供养，246万残疾人得到了临时的救济和补助，103万残疾人参加了社会保险。20

（3）残疾人文化生活状况

1982年至1992年，中国先后派出20个残疾人运动队分别参加国际伤残人奥运会、弱智人特殊奥运会、世界聋人运动会等18次重大国际体育比赛，共获奖牌436枚，其中金牌222枚。21目前，全国开辟了1618个残疾人文化活动场所，成立了131个残疾人艺术团体。2003年，中国成功举办了第六届全国残疾人运动会，残疾人运动员在重要国际体育比赛中获得177枚金牌。22（4）残疾人社会环境状况

1990年5月，建设部、民政部、国家计委、中国残疾人联合会等向全国发布了关于认真贯彻执行《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》的通知。通知要求各级地方政府主管建设的部门，结合本地区的具体情况制定补充规定和实施细则。

北京对残疾人无障碍设施比较重视，工作进展得比较早。1994年编制了《方便残疾人使用的城

15转引自刘翠霄：《各国残疾人权益保障比较研究》，中国社会科学出版社1994年10月版，第211页。

16《2003年中国人权事业的进展》，《法制日报》2004年3月31日。

17中国残联第二次全国代表大会《残疾人康复工作报告》。

18《2003年中国人权事业的进展》，《法制日报》2004年3月31日。

19朱庆芳主编：《社会保障指标体系》，中国社会科学出版社1993年8月版，第115-116页。

20《2003年中国人权事业的进展》，《法制日报》2004年3月31日。

21刘翠霄：《各国残疾人权益保障比较研究》，中国社会科学出版社1994年版，第228页。

市道路和建筑物设计规范》的实施细则，并于1998年发出加强无障碍建筑设施的通知，在26条大街铺设了180多公里的盲道，在几个小区试行无障碍居室建筑试点。上海的无障碍建筑设施搞得也比较好。从20世纪80年代开始，在一些主要商场、剧场、影院设置了坡道，在一些厕所设置了供残疾人使用的坐便器。随后又在新火车站、浦东机场、地铁2号线、新建的市区道路、医院、影院、体育馆等公共设施建设了坡道、盲道、供残疾人使用的厕所。除北京上海以外的其他一些城市，如沈阳、深圳等，公共设施的无障碍设施都搞得比较好。23

在消除社会对残疾人的歧视和偏见方面，中国政府和中国残疾人联合会采取各种方法，来营造尊重和帮助残疾人的社会环境。到2000年，全国省级有关残疾人宣传的报刊专栏有36个、广播专题38个、电视手语专栏35个；市（地）级报刊专栏315期、广播专题367个、电视专栏273个。24

（5）为残疾人提供法律援助

我国的律师法第41条和《司法部关于开展法律援助工作的通知》规定，公民有充分的理由证明为保障自己合法权益需要帮助；确因经济困难，无力或无完全能力支付法律服务费用，可以申请法律援助。还规定，盲、聋、哑和未成年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人，没有委托辩护律师的，应当获得法律援助。在这些法规的规范下，我国于1996年4月正式启动了法律援助工程。到2001年10月，全国各省、自治区、直辖市全部建立了法律援助机构；副省级和地、市级建立法律援助机构已达84%；县级66.7%建立了法律援助机构。全国法律援助机构的专职人员达7000多人，他们为社会弱者减、免费提供法律服务。在受助者中，残疾人占有相当比重，在有些地方这个比例为60%。25

2．我国残疾人社会权利保障的问题及对策

我们在看到我国残疾人事业取得可喜成就的同时，也要看到，我国残疾人的状况与社会平均水平事实上存在一定差距，残疾人的生存和发展问题远未解决：3000万残疾人处于社会收入低层，其中979万贫困残疾人还没有解决温饱问题；绝大多数残疾人得不到最基本的康复服务；残疾儿童少年义务教育入学率低于健全儿童，其中盲童的入学率仅为55%；残疾人就业机会少，就业率低；社会对残疾人的歧视和排斥依然存在；侵犯残疾人权益的情况也有发生；残疾人自身的素质不能适应社会发展的需要等等。26残疾人问题仍然是我国今后经济社会发展中一个突出和亟待解决的问题。

（1）残疾人康复的问题及对策

由于受经济实力、医疗设施条件、康复人才等因素的限制，我国残疾人中的绝大部分得不到康复。例如，在23万麻风病治愈存活者中，畸残者12万，每年新增麻风病人2000人，其中25%留有不同程度的畸形，他们基本上与社会隔绝，生活状况极差。27

为了进一步推动我国残疾人事业发展，国务院批准实施由国务院残疾人工作协调委员会制定的《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001年-2005年）》。纲要指出，“十五”期间，计划使510万残疾人得到不同程度的康复，其中白内障复明手术年手术量达到40万例以上；为10万名低视力者配用助视器；对8万名聋儿进行听力语言训练；对240万重度精神病患者进行防治康复；为现有的12万麻风畸残者实施娇治手术或配备辅助器具。同时，加强社区康复工作，采取措施减少和控制残疾发生。

（2）残疾人接受特殊教育的问题及对策

我国残疾人教育还有许多问题亟待解决，例如，残疾人由于受教育机会少，文盲占60%左右；全国6-14岁的学龄残疾儿童约有600万人，他们的入学率不足20%；28自1989年中央设立特殊教育专项补助费以来，特殊教育学校增长了105.1%，学生人数增长了436.9%，而特殊教育专项补助费只增长了34.8%，特殊教育专项补助费远远不能满足特殊教育事业发展的需要；全国特教学校教

23马洪路主编：《中国残疾人社会福利》，中国社会出版社2002年版，第115-117页。

24中国残疾人联合会（内部资料）：《中国残疾人事业统计》（1996-2000），16页。

25马洪路主编：《中国残疾人社会福利》，中国社会出版社2002年版，第167页。

26相自成：《中国残疾人保护法律问题史论》，中国法制出版社2003年版，第324页。

27相自成：《中国残疾人保护法律问题史论》，中国法制出版社2003年版，第329页。

师中接受过高等特殊教育师范教育的不足2%，接受过中等特殊教育师范教育的不足30%。29为了改变残疾人教育滞后于我国教育发展水平的状况，《中国残疾人事业“十五”计划纲要》指出，“‘十五’期间，大力推广随班就读，提高残疾儿童少年义务教育入学率，积极发展学前教育，特殊学校合理布局，大力开展残疾人职业教育，放宽高等学校招收残疾考生的体检标准，在残疾青壮年中扫除文盲。”

（3）残疾人劳动就业问题及对策

我国残疾人就业远远落后于社会经济发展，尤其是在实现社会转型时期，残疾人就业面临更多问题。首先，就业率低。就业难，使得全国6千万残疾人中，只有不足1/3的人能够自己养活自己，大多数靠家庭和亲友供养；在激烈的市场竞争形势下，多数残疾人福利企业由于技术设备落后，人才资金缺乏，而陷入困境；分散就业有一定的困难。尽管国家规定社会各单位按比例录用残疾人，但是由于对残疾人的偏见和残疾人自身的困难，因而在求职时有相当的困难；由于对农村残疾人没有采取有效的扶持措施，使得大多数残疾人因为没有起码的资金或物资因而不能从事力所能及的生产劳动，而使得生活非常困难。30

为了进一步做好残疾人就业工作， 2001年制定的《中国残疾人事业“十五”计划纲要》要求在“十五”期间，“开展服务与培训，推动残疾人就业”。要进一步贯彻落实1999年《国务院办公厅转发劳动和社会保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》，采取积极的扶持和保护措施，规范残疾人就业服务体系；加强残疾人职业培训，使失业登记的残疾人都能得到职业指导和职业培训；就业率达到85%。

（4）残疾人社会环境的问题和对策

由于无障碍设施主要集中在一些大中城市，少数城市对旧的公共设施进行了无障碍改造，因此，受益者是残疾人中的极少数人；一些城市初步实行了无障碍改造，许多公共设施残疾人仍然无法进入；有些城市的交叉路口的盲人音响指示器几乎不起作用；有些城市主要大街人行道铺设的盲道常常被车辆、货摊、杂物所占据。更为重要的是，大多数残疾人家庭没有无障碍设施，给他们的生活和出行带来极大的不方便。31

“十五”计划纲要指出要积极推行无障碍设施。实践说明，在建立无障碍设施时，首先要消除社会对于残疾人的歧视和残疾人自己的自卑情绪，即构筑社会和残疾人观念上的无障碍通道。

（5）农村残疾人社会保障权益的问题及对策

据中国残疾人联合会1997年的调查，我国6000万残疾人中有4800万生活在农村，占残疾人总数的80%。全国贫困残疾人1372万人，1205万生活在农村，其中876万人可以通过扶贫开发解决温饱问题，329万人需要国家或社会救济才能保障基本生存。32在一些经济欠发达的地区，例如云南、广西、湖北、贵州、河南，健全人的生活都比较困难，残疾人及其家庭的生活状况就可想而知了。大多数农村残疾人，享受不到康复和接受特种教育的待遇，无钱购买轮椅手杖等辅助器械。因此，帮助和扶持农村残疾人及其家庭，是我国今后残疾人工作的重点。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》明确要求，继续把残疾人的扶贫开发作为21世纪初扶贫工作的重要内容，各级政府特别是扶贫部门要“重视作好残疾人扶贫工作，把残疾人扶贫纳入扶持范围，统一组织，同步实施。”使没有解决温饱的贫困残疾人解决温饱问题，已经解决温饱的，要为他们脱贫致富奔小康创造条件。

29相自成：《中国残疾人保护法律问题史论》，中国法制出版社2003年版，第373-374页。

30马洪路主编：《中国残疾人社会福利》，中国社会出版社2002年版，第175页。

31马洪路主编：《中国残疾人社会福利》，中国社会出版社2002年版，第118页。