国际司：英国社会保障制度概述

国际司：英国社会保障制度概述

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国际司

一、基本国情和财政体制

（一）基本国情

英国是一个联合王国，由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分组成，土地面积24.36万平方公里，现有人口6204 万。英国实行君主立宪制。国王是国家元首，但只具有象征性的地位。议会是最高司法和立法机构，由上院和下院组成。政府从议会中产生，实行内阁制，由国王任命在议会选举中获多数席位的政党领袖出任首相并组阁，向议会负责。首相为政府首脑，拥有国家最高权力。英国政党主要有保守党、工党和自由民主党，目前的执政党为保守党，该党的支持者一般来自企业界和富裕阶层，主张关注教育、医疗、贫困等社会问题，强调维护英国主权，反对“联邦欧洲”，该党的领袖为卡梅伦，他同时也是现任英国首相。英国是世界经济强国之一，2010年国内生产总值22586亿美元，位居世界第六，人均GDP为36298美元，位居世界第二十。

自2007年爆发世界金融危机以来，英国出现了严重的信贷紧缩问题，住房市场持续低迷，失业率不断攀升，整个经济面临着严重的困境。为应对经济下滑，英国出台了一系列财政刺激措施，英格兰银行也大幅下调利率，但到目前为止，英国经济还未实现真正意义上的回暖。

（二）财政体制及运行状况

英国是一个中央集权型单一制国家，在政府级次上分四级，即中央联邦政府、省政府、大区政府、市（小区）政府。与其政治体制相适应，英国实行高度集中的分税制财政管理体制，财政根据各级政府的事权与财权来划分收入范围，中央与地方收入完全按税种划分，实行严格的分税制，但不设共享税，分别由与收入归属相一致的税收机关负责征收。中央政府的权责比较集中，涉及国家利益的公共服务事务，如就业、教育、科技、卫生、环境保护、社会保险、社会救助、能源发展等都由中央政府提供和管理。地方政府受中央政府的监控，服从中央政府的统一领导，但对某些事项有一定的自由裁决权。与其它发达国家不同，英国财政部不仅负责财政管理事务，而且对货币发行与利率调整有最终决定权，而作为中央银行的英格兰银行则有责任向财政部提供有关经济信息，并代表财政部发行货币、登记债券、管理外汇和发行国库券等。

二、社会保障制度主要内容

（一）社会保障制度概述

英国是世界上第一个工业化国家，也是世界上最早建立社会保障制度的国家之一。1601年，《济贫法》的颁布标志着英国开始建立社会保障制度，而1942年的《贝弗里奇报告》则

为英国福利型社会保障制度的建立奠定了思想基础。《贝弗里奇报告》指出，贫困、疾病、无知、肮脏和懒散是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，国家要采取措施解决上述问题。针对“二战”后的退伍士兵，贝弗里奇提出要保证他们回国后有工作的权利，并享受到医疗和基本的社会福利保障。在贝弗里奇思想的指导下，英国相继颁布了《国民保险法》、《国民卫生保健服务法》、《家庭补助法》、《国民救济法》等一系列法律，并于1965年和1975年对《国民保险法》进行了补充与修订，最终形成“从摇篮到坟墓”的福利型社会保障制度。

英国社会保障制度不仅规模大，而且结构庞杂，覆盖了所有人群。从社会保障体系的构架而言，包括三大系统：

1．养老保险系统，是英国现行社会保障制度的主体部分。养老保险资金来源于两部分，一是由雇员、雇主共同缴纳的国民保险税[1]，二是通过一般税收收入安排的财政补贴。目前，英国每年养老保险支出约占整个社会保障支出的41%，其中财政补贴占养老保险支出总额的11.5%。

2．社会救助系统，直接取代了原来的《济贫法》的济贫职能，构成其现代社会保障制度的重要组成部分。受益人无需缴纳费用，但是受益数额也不高，主要用来满足低收入居民的生活困难。受益人必须经过严格的审查才能领取到救济金。除此之外，英国还设立了许多专项津贴，包括儿童津贴、住房津贴等项目，各阶层居民均可享受专项津贴。

3．社会服务系统，指政府有关部门和社会志愿者对具有特殊困难的居民提供的各种福利设施和各类服务。这类人群包括被抛弃儿童、老人、精神失常者等有特殊需要的人，通过为他们提供社区服务等，使其能得到社会福利的关心，解决其基本生存问题。

与社会保障的三大系统相对应，英国社会保障支出按享受人群的不同可分为7类，包括儿童家庭支出、失业保障支出、低收入人员支出、老年人支出、病残人支出、丧失亲人支出、其他支出。在7类社会保障支出中，老年人支出、低收入人员支出、儿童家庭支出和病残人支出等4类支出占社会保障支出的比例分别为41.64%、22.08%、18.11%、15.17%，共计占社会保障支出的97%。由此看出，英国社会保障的对象主要是老人、穷人、儿童和病残人群。本世纪头十年英国社会保障支出年均增长6.6%。在2009-2010财政年度，英国政府财政总支出6207亿英镑（以下简称镑），其中社会保障支出1883.66亿镑（不含卫生支出），平均每个国民约3139镑。社会保障支出是英国政府财政支出中的最大项目，占支出总额的30.3%，占GDP的比重则为13.74%。从中央和地方来看，中央财政占大头，包括社会保险、大部分社会救助所需资金均由中央财政承担；地方财政仅承担少数社会救助项目，如房屋和市政税补贴等。

表1：2009-2010年英国7类社会保障支出情况表

保障类别

支出金额（英镑）

占社保支出比例

1．儿童家庭支出

341．15亿

18．11%

2．失业保障支出

48．53亿

2．58%

3．低收入人员支出

415．84亿

22．08%

4．老年人支出

784．11亿

41．64%

5．病残人支出

285．65亿

15．17%

6．丧失亲人支出

6．85亿

0．36%

7．其他支出

1．53亿

0．08%

合计

1883．66亿

100%

数据来源：2010年11月英国财政研究所《英国福利体系调查报告》。

（二）社会保障制度具体内容

1.养老保险制度

英国的养老保险制度由国家养老金计划、职业养老金计划和个人养老金计划等三个支柱构成。国家养老金计划包括“国家基本养老金计划”（Basic State Pension,以下简称BSP）、“第二养老金计划”（State Second Pension,以下简称S2P）和“养老金补贴制度”(Minimum Income Gurantee,以下简称MIG)，其共同特点是由政府提供，并由政府承担兜底责任。职业养老金计划和个人养老金计划均属于私人养老金计划，采取市场运作的模式，目前英国67%的人参加了私人养老金计划。在英国，国家养老金仅能保证员工退休后的基本生活需要或者说最低

生活需要，更高的退休待遇主要是依靠职业养老金和个人养老金来满足。

（1）第一支柱：国家养老金计划

国家基本养老金计划（BSP）。国家基本养老保险基金的资金来源于国民保险税，除残疾人等特殊人群可以免除缴纳外，雇主和年收入5000镑以上的雇员均要缴纳。养老金领取年龄（法定退休年龄）为男性65岁，女性60岁（公共部门法定退休年龄男女均为60岁）。2010年前，女性和男性要分别缴纳39年和44年，才能在达到退休年龄后享受全额养老金（失业人员在失业期间可视同缴纳年限）。由于缴纳时间过长，2008年60%的退休女性和10%的退休男性未能享受到全额养老金。2010年政府将男性和女性的最低缴纳年限统一降至30年后，仍有25%的退休女性和5%的退休男性无法领取全额养老金。目前国家基本养老金的标准为每人每周102.15镑。基本养老金标准根据物价水平相应调整，物价不变时则每年上调2.5%。近年来，由于英国社会平均工资增长率高于物价涨幅水平，国家基本养老金标准增幅相应低于社会平均工资增幅，其占社会平均工资的比例也在逐年下降，目前替代率仅约为18%左右。

第二养老金计划（S2P）。所有缴纳国民保险税且没有参加职业养老金或个人养老金计划的雇员都将自动加入S2P。养老金水平约为雇员职业生涯中收入最好的20年平均工资的25%，具体根据收入水平和工作年限确定。S2P目前根据消费者价格指数进行调整。从2012年起将改为与工资收入增长率挂钩。政府允许雇员从这个制度中“签出”（也叫协议退出）至职业养老金计划、个人养老金计划等私人养老金计划中去。国家第二养老金与工资收入的比例逐步上升并稳定在13％—18％的水平。据统计，如果缴费满40年，对于普通收入者，第二养老金与国家基本养老金收入相当（即替代率为17%—18%）。

对于普通收入者，国家基本养老金和国家第二养老金形成的第一支柱的最高替代率在35%左右。

养老金补贴制度（MIG）。这是一项由政府对已经领取国家养老金的贫困人口提供补贴的制度，经费来源于政府一般税收收入。通过提供补贴，使低收入老年人口达到国家规定的最低收入标准。主要包括三种形式：一是最低收入保障补助。退休人员养老金低于国家贫困线标准的，由国家补助到贫困线标准。英国贫困线标准为英国家庭收入中位数的60%，2011年的贫困线为每周137.35镑。贫困线每年进行调整，由工作和养老金部负责公布。二是储蓄补助。为了鼓励员工在工作期间储蓄，政府对65岁以上（女性60岁以上）达到一定储蓄金额的人额外提供福利。三是特殊补贴，又分为财力调查补贴和非财力调查补贴。财力调查补贴包括租房补贴和市政税补贴，非财力调查补贴包括冬季取暖燃油补贴和个人看护补贴。

（2）第二支柱：职业养老金计划。

职业养老金计划由私人和公共部门的雇主自愿提供，分待遇确定型（DB）、缴费确定型（DC）和二者混合性三种类型。截至2010年3月31日，这三种类型分别是830万人、150万人、610万人，主要投资于以股票为主的资本市场。所有公共部门和大多数大公司提供的都是DB型养老金计划，但由于DB型计划具有较大的成本风险，会因经济状况的变化而导致较高赤字，越来越多的大公司对职业养老金计划进行调整:一是改为DC型计划，雇员按照工资一定比例进行缴费，雇主进行投资，本金和收益在雇员退休后支付；二是仍然选择DB 型计划，但通过和保险公司签订合同，风险由保险公司承担。公共部门的养老金计划也在酝

酿调整。英国法律没有规定职业养老金具体的缴费比例。约1/4的职业养老金计划由雇主缴费，也有雇主和雇员共同缴费的，费率由雇主决定。

政府对职业年金计划提供税收优惠，即缴费和投资阶段免税，领取阶段缴税。养老金计划必须在英国皇家税务及海关总署注册，以获得减税资格。为了防止将免税政策作为逃税的手段，对职业年金缴费有一定的免税额度要求。每人退休前可免税的职业年金缴费总额不能超过150万镑，在这一上限内，缴费可以是雇员工资的100%。

由于第一支柱的国家基本养老金替代率较低，大部分人退休后的主要收入来源于第二支柱的职业养老金。截至2010年7月，仅DB计划的资产就高达9210亿镑，DC计划的资产也一直在大幅提高。参加职业养老金的人数占全部人口的45％左右，已经成为英国养老金体系中最重要的组成部分。目前，英国职业养老金的替代率约为50％。

（3）第三支柱：个人养老金计划。

个人养老金计划是一种个人自愿参加的DC型计划。英国法律规定，没有为雇员提供职业年金计划的雇主必须与一家或多家保险公司达成协议，使其雇员能够参加这样的计划。雇员可以在确定的保险公司和投资种类中自愿选择参加，雇主将为选择参加这些计划的雇员代扣应缴费用并向保险公司缴纳。同时，个人也可不经雇主而直接参加保险公司提供的DC型计划及寿险计划。政府为鼓励雇员参加个人养老金计划,对从S2P中“协议退出”的雇员，将国民保险税的5.8%（雇员2％，雇主3.8％）转入个人养老金计划账户。这类计划的税收优惠政策与职业年金计划相类似。

2.就业及相关救助制度

英国社会救助制度与就业紧密相联，出台的补贴项目较多。主要项目如下。

（1）求职津贴：1911 年，英国引进失业保险制度。雇员只有缴纳国民保险税才有资格在失业后申请领取失业保险待遇和收入补贴。1995年英国出台新的求职者法案，新法案用“求职津贴”代替以前的失业保险待遇和收入补贴。调整的目的是鼓励失业人员积极就业。新的补贴政策是社会保险和社会救助的组合。领取求职津贴者必须具备两年国民保险税缴纳记录或者视同缴费年限且家庭收入较低的条件。政府规定申领人必须积极寻找工作，一旦有雇主提供就业机会申领人必须接受此项工作；对于尚未找到工作的申领人，每两周要到求职中心报告寻找工作的情况，以及未来两周的求职工作计划，如果不去报告或不积极找工作就会停止发放待遇。对于已经履行了上述两项义务，仍没有找到工作的申领者，可以长期领取求职津贴。求职津贴的标准为16-24岁的人每周51.85镑，25岁及以上的人每周65.45镑。政府计划从2012年开始，对非严重残疾的申领者，将最长申领年限调整为一年，一年后转入工作计划（下文将做具体介绍）。同时降低求职津贴的标准，以鼓励失业人员积极寻找工作，促进就业。

（2）就业扶持津贴：享受对象包括因疾病或家里有残疾儿童等原因不能工作的人群，标准为平均每人每周90镑。对申请享受就业扶持津贴的人员，政府部门要进行评估和财力调查，以证明其是否真的不能工作。

（3）税收补助（先征后返）：为减少享受求职津贴的人员，鼓励低收入人群和家里有小孩需要照顾的人群就业，政府为上述人员提供税收补助。包括工作税收补助和儿童税收补助。其中，工作税收补助是对25岁以上、每周工作30小时以上的低收入人群给予补贴，对于一对夫妇有小孩且每周工作24小时以上或者有2个小孩且每周工作16小时以上的残障人士也可给予补助，补助标准为每周20英镑。儿童税收补助是对有小孩（18岁以下）需要照顾的家庭给予补助，有一个孩子的每周补助20.3镑，有两个及以上孩子的每周补助33.7镑。

（4）残障人士津贴：对需要看护的残疾人给予补贴。主要补助因残疾而增加的支出，比如轮椅等交通工具。

（5）职业培训和介绍补贴：政府通过购买服务的方式，为失业者免费提供职业技能培训和职业介绍服务，帮助失业者找到工作。职业培训和介绍补贴与求职津贴的不同在于，前者将补助资金发给服务提供商，用于提供培训；后者将补助资金发到个人手中，用于维持基本生活。

另外，对于低收入及失业人员家庭，政府还给予房屋和市政税福利等补助。

英国的社会救助也被称为收入限定性补助（Means-tested Benefit），是对那些收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，关注的重点是收入低于一定水平的贫困居民。覆盖面的大小，水平的高低，主要取决于贫困线标准。在英国社会保障制度中，按照家庭规模和结构进行支付是基本的原则。社会救助作为国家对贫困家庭的收入支持，更加强调这个原则。因此，国家规定的贫困标准不是按照简单的家庭人均收入水平，而是按照不同家庭类型确定标准。英国的救助资金也是来源于政府的财政拨款，而且保障标准根据不同救助对象的实际情况会有所不同。首先，会考虑年龄的差异。例如5岁、16岁和18岁属于待遇不同的年龄段；60岁、65岁以及85岁的保障标准也是有差异的。其次，会考虑家庭身份。有“家长”和“非家长”之分，因为“家长”对家庭各方面的开支负有更大的责任，而“非家长”主要是未成年及年轻夫妇，他们对全家的开支负担的责任相对较轻，因此救助金较少，只涉及个人的生活费用。最后，还有“单身户”和“家庭户”之分，对有未成年子女需要抚养的家庭，按照子女数量和年龄确定保障标准。当然，如果接受生活社会救助的个人或家庭取得另外收入，救济金就要随之下降。与此同时，国家会根据物价波动情况随时调整救助金额，以保证受助者不因物价变动而降低生活水平。

3．社区照顾

英国的社区照顾主要有“社区内照顾”和“由社区照顾”两种方式。“社区内照顾”指政府直接干预的规范性养老照顾，一般由政府、公益机构等组织提供，护工都是经过相关机构培训的专业或半专业服务人员，服务对象主要是生活不能自理的老人。“由社区照顾”指通过血缘关系或道德维系的没有政府直接干预的非规范性养老照料，包括由家人、朋友、邻居及社区志愿者提供的照顾，服务对象通常是有一定自我生活照顾能力的老年人。“由社区照顾”是从预防性、发展性的角度为老年人提供照料服务，“社区内照顾”则是从补救性的角度为老人提供照料服务。

社区照顾主要有以下服务项目：一是居家服务。这是对居住在自己家中，尚有部分生活能力又不能完全自理的老年人所提供的服务。这些服务一般免费或收费较低，老人自己支付

一部分，不足部分由政府补齐。二是家庭照顾。这是对生活不能自理、卧病在床的老人在家接受子女全面照顾的养老方式。政府规定，对在家居住、接受子女照顾的老人和在专业机构养老的老人发给相同的补助。三是老人公寓。服务对象是无人照顾且有生活自理能力的老人。老年公寓收费较低但数量有限，审查严格。四是托老所。一种是针对子女有事外出而设置的暂托处；另一种是针对生活不能自理、又无人照顾的老年人而设置的老人院。

政府在社区服务中发挥主导作用，承担许多职能。第一，制定政策与立法。规定社会福利方面的基本原则，发表社会福利方面的白皮书，制定有关的社会立法；第二，制定具体措施，指导政策执行。为此在社区设置许多服务机构，发展社区组织去完成这一职能；第三，财政支持。政府将社会服务方面事务下放到社区、家庭，对这些服务给予财政支持。也就是把原来由政府承办的社会福利与服务改由政府出钱，交给社区、家庭去承担；第四，监督、检查民间团体和私营机构。政府对社区、民间团体等提供的社会福利服务水平、质量进行监督和检查；第五，宏观管理。面对庞大的社会福利与服务体系，英国政府实施严格的宏观控制与管理，以保证社会福利事业健康有序运行。

三、存在的问题

（一）人口老龄化趋势加剧，财政支出压力加大

2009年英国60岁以上人口占总人口的比重为21%，65岁以上人口占总人口的比重已达16.5％，其中85岁以上的高龄老人有140万人。随着预期寿命的进一步延长，预计到2050年65岁以上人口的比重将达到25%，其中85岁以上的高龄老人占总人口的比重将达7%，届时退休人员与就业人员的比率将达到1：2。由于人口老龄化趋势加剧，基金收支形势愈加严峻，根据2011年1月10日公布的2009-2010年度财政年报，至2010年3月31日，国民保险基金累计结余484.56亿镑，比上个财政年度的530.46亿镑减少45.9亿镑，是近年来首次出现收不抵支的情况。可见，英国不断加剧的老龄化将导致政府养老金支出以及医疗保障支出水平大幅上升，并提高政府债务规模。

（二）体系复杂，管理成本高效率低

如上所述，英国的社会保障支出共分为7大类，这7大类又细分为若干项，每大类少则2项，多则11项，共计38项社会保障开支。英国工作和养老金部2010年11月对目前体系所作的评估认为，现有的各类社会保障项目之间不仅存在较大的重叠交叉，而申领规则和支付标准又各不相同，造成了管理上的混乱以及资金使用的低效率。该部估计在现有体系下，每年因欺骗以及失误造成的资金浪费约为52亿镑。与此同时，由于体系过于复杂，每年都有大量有资格的民众没能申领相应的社会保障项目。例如，2008-2009年度仅有38-51%有资格的民众实际申领了住房补贴。

（三）社会救助依赖现象严重，就业激励效果差

对于依赖各种社会救助的未工作人员，一旦参加工作就面临着救助被消减的局面。据工作和养老金部估计，一个人如果通过参加工作多挣1镑，政府就会相应扣减其0.96镑的福利收入。这种逆向激励以及慷慨的救助项目导致了较严重的福利依赖现象，造成人力资源的极大浪费。目前英国1/4处于工作年龄的成年人没有参加工作，同时有260万人在过去10

年间有一半的时间依靠某种失业津贴生活。另外，还有研究发现英国近33%的无劳动能力津贴申领者适合工作，38%的人员在给予适当支持下可以工作。

四、未来的改革方向

（一）养老制度改革

1．实行国家职业储蓄信托（NEST）。英国政府估计有700多万人没有为退休之后的生活积累足够的储蓄，为此政府计划自2012年启动国家职业储蓄信托计划，强制雇主和雇员为退休储蓄。2012-2016年，收入在5000-35000镑之间的个人要缴纳4%，国家通过税收收入补贴1%，雇主缴纳3%，共8%。NEST管理年费率仅为0.3%，远低于普通的私人养老金计划。

2．提高退休年龄。政府计划将退休年龄跟平均人口寿命挂钩，2018年女性退休年龄提高到65岁，与男性退休年限一致；2020年男女退休年龄提高到66岁；2036年提高到67岁；2046年提高到68岁。但提高退休年龄可能对从事重体力、危险工作、低收入等预期寿命短的人群不公平，增加了领取养老金的难度。

3．改革公共部门养老金制度。一是延长退休年龄，将退休年龄从目前的60岁提高至65岁。二是降低高级公务员养老金水平，改变计发办法，将原来以本人退休时的工资为基数计发养老金改为以所有公务员平均收入为基数计发养老金。三是提高每月缴纳国民保险税的额度。但这项改革遭到公职人员特别是高级公务员的强烈反对。

4．将国家养老金变为单一养老金。政府计划将国家基本养老金计划（BSP）和国家第二养老金计划（S2P）合为一体，新的国家基本养老金每人每周140镑。实施后，高收入者的养老金将会减少，低收入人群的养老金将会增加。预计新制度将在2015年前后实施，该制度将仅适用于新退休人员，已退休人员继续执行原制度。

（二）就业和社会救助制度改革

1．用普适性的救助政策取代现有各项救助项目。政府计划用一种综合性的普适性救助政策（the universal credit）替代原有求职津贴、住房津贴、儿童津贴、收入支持补贴等一系列救助项目，简化制度设计，并通过对个人救助额设置上限，取消一些救助制度等措施引导人们积极就业。政府计划2011-2012年主要进行普适性救助政策制度设计，2013年开始试点，2014年全面实施。

2．实施“工作计划”。“工作计划”的主要思路是政府购买私营企业、地方政府、社会团体（以下简称供应商）的就业服务。供应商只有在帮助失业人员找到工作并使其长期就业的情况下，才能得到政府最多3年的补助。“工作计划”有三个创新：一是供应商可自由创新，针对不同人群进行设计，以帮助失业人员尽快找到工作并稳定就业。二是政府根据绩效考评结果支付费用，即每年按失业人员的就业状况向供应商支付相应的费用。三是引入竞争机制。政府对就业资金进行招标管理，选择价钱较低、服务质量较好的供应商提供就业服务，而不仅仅局限于隶属于政府的就业促进中心提供就业服务。

3．增加失业救助金申领约束条件。一是对患有疾病等暂时无法工作的人，要进行培训，提高他们的就业能力；二是单亲家长申领福利的期限从子女满7岁降低至满5岁。同时还将加大对“懒人”的处罚力度。如果有工作能力而不找工作或无理由拒绝工作的人，将福利降低至每周70镑，处罚期限至少3个月，最多3年。通过处罚，遏止民众对福利的依赖，鼓励人们就业。

4．鼓励老年人重返就业岗位。一是企业要根据情况重新设计工作岗位，吸引老年人继续工作。二是政府鼓励企业加强对老年人的技能培训，使他们更有竞争力。三是建议老年人从体力劳动岗位转到脑力劳动岗位，发挥老年人竞争优势。四是提高工作时间的灵活度。

[1]目前国民保险税的基本税率为雇员缴纳11%，雇主缴纳12.8%。从2011-2012财政年度起税率将提高至雇员缴纳12%，雇主缴纳13.8%。国民保险税收入主要除支付国家养老金外，还可用于支付求职津贴、医疗卫生支出等。

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