规划体制改革背景下的城市开发边界划定研究

规划体制改革背景下的城市开发边界划定研究

发表时间：2020-02-24T12:30:21.153Z 来源：《基层建设》2019年第29期作者：郭勇

[导读] 摘要：城市开发边界划定工作是城乡建设与国土资源开发的一项重要工作。

伊犁州城乡规划设计研究院新疆伊宁 835000

摘要：城市开发边界划定工作是城乡建设与国土资源开发的一项重要工作。实践显示，城市开发边界划定关键点在于对城市规划体系进行完善与整合。基于此，本文就规划体制改革下的城市开发边界划定展开详细分析，分别从工作范围、工作基础、边界范围等方面入手，分析了试点城市开发边界划定情况，最后提出了相应的应对措施，希望能对城市开发边界制度研究带来一定帮助。

关键词：规划体制改革城市开发边界规划管理

前言：城市开发边界划定期间，将城市融入到自然当中，将城市与自然有效结合，在城市规划体制改革中全面融入城市开发边界划定工作，以便促进城市总体规划健康有序发展。当前，结合城市开发边界划定试点工作，同时邀请专家人员对试点城市划定情况展开详细论证，最终将城市开发边界划定技术组合起来，加强城市开发边界划定方面研究。

1 城市开发边界划定简述

在当前的城市规划体制当中，主要使用规划区、四线、三区等工具引导并管控城市用地，但城乡规划失灵仍然是业界探讨的重点。其一，城市规划逐渐被各个部门规划肢解，管理权力逐渐分散，城市规划管控逐渐被削弱；其二，各个城市总体规划中时常遗漏一些大量建筑开发用地，因而使得规划监督难度不断加大。分析上述现象原因主要为规划权力在不同部门与地方之间存在界限不清的情况。所以，有必要开展城市开发边界划定工作，如此既可以对城市规划进行合理编制，还能利用划定工作消除规划管理与编制期间的矛盾。在此期间，不必过分强调边界划定结果，而应重点突出划定过程，并在此阶段累积经验，探索城市规划管理基本方向。

2 试点城市开发边界划定

2.1 工作范围

确定划定开发边界范围，主要应对中心城区、城市规划区及市辖区空间关系进行合理划分。如果实际划分期间选择空间较大，就可以将市辖区外部空间融入到开发边界范围内，如此就会导致开发边界内部行政机构管辖权不清晰，难以对开发边界进行合理约束；若选择面较窄，例如将中心城区纳入其中，此时开发边界将失去原有的建设意义。

参照《城乡规划法》，规划区即城市规划管理部门结合相关法律法规对城市进行合理规划，然后对不同建筑活动实施相应行政许可。结合当前城市规划法实施情况，城市规划区和城市市辖区范围相似，参照相关规划目标，城市规划行政部门需要按照相关法律法规对城市规划范围内的建筑用地、活动区域进行统一规范管理，下放市级管理权限，保证规划工作全面落实。

基于此，应在城市市辖区内开展开发边界划定活动，全面覆盖辖区范围内的各种建设活动。若城市总体规划中设定的规划区范围比市辖区范围大，则应将超出部门建设活动融入到行政单元城市开发边界当中，编制规划期间全面覆盖相关的建设活动。

2.2 工作基础

城市总体规划与土地利用总规划在实际发展期间，组成空间边界管理体系。将国土两部与住建部门结合起来，提出城市开发边界划定试点条件，梳理各种规划边界，找寻新的工作方法与管理要求，同时在尊重原有法规权威性的基础上，将其当做边界划定的基本前提。从当前试点城市工作情况看，各个城市整体推进效果较好，其中上海、广厦等地都实现规划建设统一要求。

城市规划建设范围外中仍然包含较多地方审核的开发区与工业区，试点工作期间应秉持逐一核对及实事求是等各项原则，在城市总体规划范围内明确空间管制内容，在遵照国土建设用地总规划期间，加强清理与规范工作，并将其集中纳入到开发边界中来。

2.3 边界管理

虽然试点城市开发边界内涵和划定技术存在较大不同，但是总的来说，将开发边界划为政策边界，在边界内外开展差别管理是当前试点城市管理的主要方法。开发边界内规划建设用地应和“两规”相符。规划期间，若不违背城市总体规划内容与城镇规划用地规模，可将开发边界规划用地与备用地进行置换。针对开发边界外部的区域，不允许编制详细规划，也不允许进行集中建设开发。用地规模和布局需要参照实际规范标准，确保其与城乡规划部门选址要求相符。开发边界外部的农村建设用地建设活动应该与城乡用地规划、村庄规划等方面规定相符。开发边界外部应对腾退调账用地进行合理调整，同时制定最佳的管理政策。试点城市应秉持这一原则，结合地方情况，针对开发边界外部规划活动提出不同管理要求，以便实现规划管理工作的全面覆盖。

3 城市开发边界推广应对措施

3.1 有序开展边界划定工作

城市开发边界划定工作执行的初衷为遏制城市发展不规则蔓延，这与快速发展的城镇建设相互矛盾，和国内外中城市开发边界规划制定工作存在较大区别。全面推动城市开发边界划定期间应对国内区域发展进行全面认识，同时按照有序顺序合理开展边界划定工作。总的来说，应先在特大城市中划定永久城市开发边界；针对发展阶段城市，可将其和城市规划其有效结合，对开发边界进行有效分期。此外，该项试点项目主要对地级市边界规划开发进行探究，接下来还需要对村镇等区域进行边界划定，然后对相应的开发边界制度进行不断完善。

3.2 健全差异化开发许可制度

开发边界划定作为规划编制统一的过程，为了充分发挥规划作用，有必要加强规划管理工作。十三五规划期间，提出了建立国土开发许可制，并建立与之相关的开发许可管理制度。城市开发边界可以提供给有关部门不同种类建筑用地活动规划管理依据。未来阶段，应将规划管理重点落实到完善城市限规划许可制度上面来。对于边界内部应对不同用地规划管理权限进行统一，建立和存量相关的开发许可制度；边界外应对基础设施选址意见进行完善，建立集体建设用地规划许可制度、分散经营规划许可制度、腾退用地管理机制等，将开发许可制度全面覆盖到不同建筑活动中。

3.3 促进城市规划体制改革

以法定规划作为主要依据，并继承其中的各项要素。在城市总规划编制期间，需要将资源环境承载力作为根基，坚持农田与生态红线底线，对城市空间形态进行合理规划。另外，还应充分认识到确定开发边界可以统筹协调各方利益。城市规划工作开展期间，避免使用模型计算代替规划编制工作，并将城市规划工作由技术工作朝着协调利益关系、承载公共政策等方向转变。