我国国家追偿制度的困境与对策

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我国国家追偿制度的困境与对策分析

■陈亚军

谢祥为

陈小凤

国家追偿制度的设立，有利于督促公务人员正确、合法地行使国家权力。但是，由于各种原因，我国现行的国家追偿制度几乎成为一种制度摆设。该制度本身的模糊性严重制约着国家追偿制度的功能。因此，要使国家追偿制度回到正轨，就必须对其重构，在追偿条件、追偿范围、追偿标准、追偿主体、追偿时效等方面进行细化。当然，这有赖于理论界、立法者以及实践部门的三方联动。

[关键词]国家追偿；国家赔偿；追偿责任；行政赔偿[中图分类号]D915．4

[文献标识码]A

[文章编号]1004－518X （2011）04－0181－06

陈亚军（1971—），

女，江西司法警官职业学院讲师，主要研究方向为行政诉讼法；谢祥为（1968—），男，江西司法警官职业学院法律系主任、教授，主要研究方向为行政诉讼法；（江西南昌330013）陈小凤（1967—），

女，南昌市东湖区人民法院审判员，主要研究方向为行政诉讼法。

（江西南昌330006）

自从国家追偿制度被正式确立以来，其作用并没有得到充分的发挥。不但如此，一些完全符合追偿条件的案件并没有启动追偿程序，赔偿费用也未能得到及时的“偿还”。2010年新闻媒体曝光了两起冤案，将河南省商丘市柘城县公安机关推上了风口浪尖，同时也对国家追偿问题提出了挑战：1999年5月，河南省商丘市柘城县老王集乡赵楼村村民赵振晌因故与同村村民赵作海打架后失踪。当地司法机关将赵作海带走调查。经过刑讯逼供后，赵被人民法院以故意杀人罪判处死刑，缓期两年执行。2010年5月，被赵作海“杀死”10多年的赵振晌突然回到村庄。经审核，“罪犯”赵作海被无罪释放。赵获国家赔偿共计65万元。2007年6月，河南柘城村民张振风等因涉嫌入室抢劫、强奸被柘城警方抓获，但公安机关在侦查过程中隐匿了重要证据。2008年11月，商丘市中级人民法院一审判处张振风死刑，缓期两年执行。2010年8月，由于该案的真凶王银光被抓获，张振风等“罪犯”被无罪释放并获国家赔偿11万元。对于上述案件，我们关注的重点不在于冤案是如何形成的，因为这

属于刑事法律研究的范围；同样我们关注的重点也不是对这些冤案如何救济，因为国家赔偿法已经为此设立了具体的计算标准。我们要关注的是两起案件在国家赔偿之后的追偿问题，即涉案的公务人员会被追偿吗？如果会被追偿，相关部门又会按照什么标准进行追偿？从国家追偿制度运行的情况看，提出这些问题并非杞人忧天。事实上，在我国，国家追偿制度已经涉入了一种举步维艰的境地。本文试图对我国国家追偿制度的现状、原因进行具体分析，并提出一些完善该制度的建议，希冀对国家追偿制度的正常运作有所裨益。

一、现状：国家追偿制度之异化

国家之所以设立追偿制度，一方面是督促公务人员积极、

合法、及时行使国家权力，抑制公务人员的个人因素在公务活动中的副作用；另一方面是通过追偿国家赔偿费用，对违法的公务人员进行惩戒。但自从国家追偿制度“入法”以来，其运行情况就一直处于不正常的状态，与立法机关的良好愿望相距甚远，表现在：

第一，赔偿数额与追偿数额的巨大反差使国家赔偿

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江西社会科学2011．4

法中的追偿条款几乎成为“休眠条款”。

自国家赔偿法确立追偿制度以来，国家赔偿义务机关向其工作人员追偿赔偿费用的案件屈指可数，追偿制度并没有得到切实的执行。据财政部官员对26个省（市、区）各级财政部门的调查，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政核拨的赔偿费用总额的3%。湖南省2002－2004年核拨赔偿费用1109万多元，追偿仅29万多元，追偿率2．64%。黑龙江省发生61起国家赔偿案件中，只有1起得到追偿，核拨的447．9万元赔偿费中，只追偿了9．4万元，占核拨赔偿费用总额的2．1%。[1]江苏省在《国家赔偿法》最初实施的10年间，各级法院共受理国家赔偿案件565起，其中依法决定赔偿的130起，赔偿金额346万元已向赔偿请求人全额兑付。然而，在已经赔偿的案件中，启动了追偿程序的案件只有1起，占0．7%。重庆市的追偿制度落实情况也不是令人乐观。据重庆市财政局副局长介绍，自2001年以来，市财政局与市政府法制办根据42个行政执法机关提供的书面资料统计，市公安局、市质量技术监督局、市司法局等4个单位发生行政赔偿案件32起，赔偿金额90万元。在2001年至2005年，由市财政局审核的6起行政赔偿案中，拨付的赔偿费用16．05万元已全部到位。然而，在这6起案件中，没有一起追究当事人的赔偿责任。因此在有些地方，追偿赔偿费用数额甚至为零。法律条款基本上衍变成“休眠条款”。

第二，赔偿义务机关往往以其他责任代替追偿责任使追偿责任失去了其独立性。

“追偿责任依赖于国家赔偿责任而存在，是行政机关工作人员的个人责任，这种责任在法律上不具备民事责任的性质，也不是行政处分，而是一种独立的责任。”[2]（P153）因此，追偿权的行使，“并不妨碍国家对于公务员以其违反职务为由，追究其他责任。”[3]（P253）也就是说，追偿责任是在民事责任、刑事责任以及行政责任之外独立存在的一种责任形式。事实上，无论是在责任主体、责任成因抑或归责原则等方面，追偿责任都不同于其他责任。《国家赔偿法》对此也进行了明确，规定“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”同时，“对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”然而，在实践中，赔偿义务机关往往以民事责任、刑事责任以及行政责任代替追偿责任。当国家机关工作人员承担了上述责任后，国家机关一般都对其实行追偿责任的豁免。这种做法实际上湮没了追偿责任与其他责任的界限，使追偿责任失去了其应有的独立性，使国家赔偿费用无法追回。无论是早些时候发生的湖北佘祥林案还是2010年的赵振海案，国家赔偿费用已经全部拨付到位，但对有关责任人员的追偿却始终未能进行。虽然我们不能武断地认为这些案件最终不会启动追偿程序，但同样也无法完全排除相关机关以其他责任代替追偿责任的可能性，至少从目前的情况看，国家机关对相关责任人追偿国家赔偿费用的可能性不大。

第三，刑事审判领域审判委员会制度的存在使追偿责任被合法转嫁。

按照《人民法院组织法》第10条的规定，各级人民法院设立审判委员会(以下简称审委会)，对重大或者疑难案件以及其他有关审判工作问题进行讨论。但是，无论是相关法律抑或法院系统设立的错案追究制度，都没有规定审委会讨论的案件发生错误时该追究何人的责任，从而导致追究审委会集体责任或者个人责任在实践中都无法操作。实际上，当审委会讨论的案件出现错误时的责任追究往往是不了了之。基于这些漏洞的存在，不管案件是否属于疑难案件，承办法官都将其推向审判委员会，积极“理智”地转嫁错案风险。然而，有些错案的源头却是承办法官，他（她）们对案件作出的倾向性介绍在一定程度上可以误导审委会成员，使审委会的决定朝有利于自己的方向发展。也就是说，承办法官的决定在一定程度上就等于审委会的决定。由于穿上了审委会决定的合法外衣，承办法官即使作出了错误决定，我们也很难对其进行问责。然而，现实的问题是，经审委会讨论决定的案件发生错误，并造成了当事人权益损害，国家同样要承担赔偿责任。因为我国国家赔偿的归责原则实行的是违法原则和结果原则，只要国家机关行使权力违法，造成了他人合法权益的损害，就应当承担责任，而不必区分侵权主体是合议制主体还是独庭制主体。但是国家赔偿之后的追偿却成问题，根据现行法律规定，我们既不能追究审委会成员的责任，同时也无法向承办法官追究责任。因此，审委会决定案件的做法在一定程度上成了法官逃避错案追究风险的“制度保护伞”。[4]国家追偿制度在刑事审判领域基本上成为一种制度摆设。

二、原因：国家追偿制度之缺漏

从十几年的运行情况来看，我国目前的国家追偿制度已经陷入了非常尴尬的境地。虽然全国人大常委会

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2010年4月29日通过了《国家赔偿法》修正案，国务院也于2011年1月17日公布了《国家赔偿费用管理条例》（以下简称《条例》），但是在国家追偿的问题上，两部规范性文件并没有什么作为，国家追偿制度的运行环境也没有得到根本的改善。那么造成国家追偿制度陷入困局的原因有哪些？我们认为，概括起来主要包括以下几个方面：

第一，模糊的追偿条件。

按照国家赔偿法的规定，国家追偿权行使的条件是公务人员对权力损害的发生必须具有“故意或重大过失”的主观心理状态，①换言之，国家只有对故意造成公民权利损害或者对公民权利损害的发生具有重大过失的公务人员，才能行使追偿权。因此，公务人员对权力损害结果是否属于故意或者重大过失，就成为国家能否行使追偿权的关键条件。如果仅仅是对“故意”进行解释，其标准应当是比较容易操作的，因为它完全可以移植刑法学的有关阐释。但对“重大过失”的理解则并不那么简单。由于国家赔偿法没有对“重大过失”作出界定，没有一个较权威的解释，而包括民事法律、刑事法律和行政法律在内的其他法律性文件同样留下了解释上的空白，因而实践中对“重大过失”的厘定主要是由学术界来完成。专家学者对“重大过失”的解释主要是：公务人员不但没有达到其身份或职务上的特殊要求，而且未能预见和避免普通人均能预见或避免的事情，即没有达到法律对一个公民的起码要求。[5]（P178）由此观之，对“重大过失”的认定主要是通过比对公务人员与普通公民的注意标准进行的。但现实的问题是，普通公民的注意标准是什么？即哪些事项是普通公民应当注意的？普通公民又对哪些事项不负注意义务？这些问题在法律上也属于模糊的东西，如果将“重大过失”的认定建立在此基础上，则更增添了其中的不确定性，而以一种不确定的东西作为追偿责任的标准，这显然在实践中是无法操作的。

第二，有限的追偿范围。

按照国家赔偿法的规定，在侵犯公民人身权方面，行政赔偿范围与行政追偿范围是一致的，即只要行政机关及其工作人员行政职权的行为侵犯行政相对人的合法权益并造成损害，并且这种损害是由于“故意或重大过失”造成的，在国家承担赔偿责任后，行政机关都有权向其工作人员进行追偿。但是，在刑事赔偿领域则不一样，侵犯人身权的刑事赔偿范围与刑事追偿范围并没有达到一致。《国家赔偿法》第31条规定，赔偿义务机关赔偿后，应当向“刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的”和“违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的”工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。然而，侵犯人身权的刑事赔偿范围除了上述两种情形外，还包括了“违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”、“对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”以及“依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的”三种情形，而这三种情形却没有纳入追偿的范围。我们的问题是：为什么对错误拘留、错误逮捕或者错误审判的工作人员不能行使追偿权？国家赔偿法以及权力机关的草案说明都没有给出令人信服的理由。这实际上等于武断地缩小了国家追偿的范围，减少了国家追偿的可能性。

第三，混乱的追偿标准。

按照国家赔偿法的规定，国家追偿的标准是“部分或者全部赔偿费用”。即便是2010年12月29日国务院通过的《条例》也没有对追偿标准进行细化，仍然是对国家赔偿法所宣称的“追偿部分或者全部赔偿费用”的简单重复。②因此，我国的国家追偿标准实际上是由地方以及行业自行制定的，由此造成了“地方标准”和“行业标准”并存的局面。但是，在地方标准中，各地制定的追偿标准相差很大。假设公务人员故意造成国家赔偿的金额为20万元，那么，按照宁夏、山西等省份确定的追偿标准，其追偿金额最高为公务人员月工资收入的12倍，重庆市则为24倍，而黑龙江省却高达180倍，这是其一。其二，追偿标准与公务人员的工资收入没有形成正比关系。例如，浙江省公务人员的月工资收入应当是明显高于安徽省公务人员的月工资收入的，但是浙江省确定的追偿标准最高为12个月的工资收入，而安徽省确定的追偿标准最高则为18个月的工资收入。由于我国实行的赔偿标准是全国统一标准，因而这种追偿方式是有失公允的。其三，故意和重大过失两种心理状态下造成国家赔偿的公务人员的追偿标准，不相协调。例如黑龙江省对负有重大过失公务人员的追偿标准明显高于山西省对故意造成损害的公务人员的追偿标准。[6](P165)可见，国家追偿的地方标准是比较混乱的，而如果将地方标准与行业标准进行比较的话，这种混乱性就更加明显。例如，根据上海市

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