循环经济推进发展方式转变调研报告

清远市再生资源产业发展介绍及发展循环经济的思考——向《以循环经济推进发展方式转变》课题组的汇报

一、清远市再生资源产业发展的介绍

1、我市再生资源产业的发展历史悠久。

广东作为改革开放的先行者，再生金属回收利用行业也起步最早，经过三十年的发展，不断积累,总结经验教训。广东汕头、南海、清远等地，再生资源回收利用规模较大，产业成熟，其中以清远为典型代表。清远市的再生资源产业主要集中在清城区的龙塘镇、石角镇，始于八十年代初期，至九十年代初期开始拆解进口的废旧金属和废塑料。废旧金属主要从美国、欧洲、日本、韩国、中东等发达国家进口；品种为废五金、废电机、废电线电缆、废变压器、废覆铜板、废铜杂、废铝杂等废旧金属。

2、我市再生资源产业规模庞大。

2015年清远市再生有色金属行业环保定点加工利用企业27家，进口批文量139.85万吨，实际进口量64.89万吨，同比下降6.37%，实际进口金额10.27亿美元。废塑料环保定点加工利用企业57家，进口批文量43.82万吨，实际进口量35.61万吨，实际进口金额2.17亿美元。2016年上半年25家废五金环保定点加工利用企业实际进口废五金31.50万吨，进口金额4.79亿美元，43家废塑料实际进口废塑料12.03万吨，进口金额0.64亿美元。

我市的再生金属产业已达到相当的规模，形成了“进口—拆解—粗加工—深加工—终端产品”的产业链，全产业链产值在300-400亿元。近几年，在承接珠三角产业转移的大潮中，在产业结构和行业整合上得到进一步完善。龙塘、石角两镇先后被广东省科技厅认定为五金加工制造与电子制造业和再生资源回收利用技术创新专业镇。

3、我市再生资源产业链逐步完善。

再生资源产业从源头的进口、拆解、粗加工到深加工，以及配套的环保监测、环保技术服务、环保设备生产安装、危险废物处理等产业链逐步完善。其中我市再生金属资源非常丰富，吸引了如江西铜业、江西铜业、精诚铜业、顺博铝业、隆达铝业、新亚电缆、远光电缆和欣意电缆等一批优秀骨干企业落户清远。另外，还有建滔集团、华鸿铜业、美亚宝铝业、华南铝业、豪美铝材等多家铝业扎根清远。

我省每年消耗的铜材在150万吨以上，自产铜数量不足5万吨，通过进口再生金属，绕过了高污染高耗能的冶炼环节，直接获得单质金属，对节能降耗和环境保护具有极大意义。2015年，我市所回收的40多万吨再生铜和10万吨再生铝与原生铜、铝冶炼相比计算，为国家节约的能源相当于10个广东最大水电站——飞来峡的年发电量。再生金属在弥补我省资源不足，支持基础工业发展方面做出了重大贡献。作为循环经济的重要领域和有色金属工业节能减排的重要手段，国家政策的支持使再生资源产业近年得到迅速发展。

4、再生资源产业已成为我市的特色支柱产业。

鉴于清远再生金属特别是再生铜产业的蓬勃发展的现状及在国内同行业的地位及影响力，2007年11月8日清远被中国有色金属工业协会授予“中国再生铜都”这一荣誉称号。标志着清远再生铜产业在全国已经形成一定的代表性，已成为清远市一个特色产业品牌，清远再生铜报价在国内市场上也形成一定的影响力。

在清远市委、市政府积极引导和扶持下，再生金属产业对清远市的税收收入、劳动力就业及社会经济的全面发展都具有举足轻重的作用，成为清远市经济发展的支柱产业。再生资源为我市机械设备、汽车零配件制造、金属新材料、高分子材料等产业的发展提供基础原材料。

5、再生资源产业转型升级需要引导。

当前，世界经济在曲折分化中缓慢复苏，铜、铝、PET等全球大宗商品进入供应过剩阶段，我国对基础金属提出供给侧改革的发展战略。但不可否认，低端产能的过剩与高端产品的不足，使产业与目前

的发展形势不相适应，必须走转型升级之路。再生资源循环经济做好引导，产业是大有可为的朝阳行业。

我市进口再生资源产业发展困难的深层次原因源于行业自身特点。一是产品同质化，科技含量少，市场进入门槛低，市场的竞争力主要以对上游资源的掌握程度为主，企业缺乏核心竞争力，大型企业少，产业集中度不高。二是进口再生资源的企业过去主要注重对国外供货商的开发，对企业自身在资本运营、经营管理、科技研发、人才团队建设的方面的投入少，从过去供不应求的完全卖方市场，转为现在供过于求的市场竞争局面，很多企业缺乏内源动力，水土不服。三是产业链各环节分工不协调、各节点联系不密切，交易成本大，产业链协同效益发挥不明显。

二、转型升级的措施

市委市政府为鼓励规范和鼓励行业的发展，也采取了一些做法。

1、“广清一体化”背景下，南沙港仓单分拨业务步入正轨，有效降低我市再生金属企业物流成本。

广东省委、省政府振兴粤东西北战略将持续推进，“广清一体化”战略下，我市作为广州的帮扶对象，承接产业转移和城市功能外溢的机会前所未有。清远市将继续积极承接广清一体化项目，建设成为广州外贸腹地，利用优质投资和优惠政策的辐射将带动我市发挥外贸后发优势，给我市再生有色金属产业发展带来新一轮机遇。

2014年9月，海关总署出台《关于开展广东地区海关区域通关一体化改革的公告》（公告[2014] 66号），实现广东地区通关作业一体化。南沙港作为广州重点支持港口，积极响应国家政策，在“广清一体化”的背景下，南沙港与清远港合作实现口岸延伸、仓单分流。

2015年2月，清远港正式向清远海关申请开通南沙舱单分流业务。舱单分流业务开通的一年内，已经逐渐步入正轨。清远再生金属的进口货柜可以从国外大船直接运输到广州南沙港再仓单分拨到清

远港报关，避免了原来国外的货柜大船必须绕道香港再进行小船接驳到清远港，在节约企业物流成本和货物运输时间方面的效益明显。

2、对个体拆解户全面入园经营

2013年4月，清远市人民政府出台《清远市人民政府关于印发清远市加快再生金属产业转型升级实施方案的通知》（清府[2013]27号），文件调整了我市再生金属产业布局规划，要求全部再生金属拆解企业（含个体拆解户，国家批准的定点拆解企业除外）向石角镇集中，并提出创新行业经营模式，探索整合现有个体拆解户、实现资源共享的方式。这是我市再生金属产业抱团发展，做大做强的重大举措。除此以外，一方面通过开展行业自纠自查工作，深化行业自律工作，成立行业的劳动争议调解中心等措施，另一方面市、区两级环保部门加大力度对行业进行整改和监督，多路并进实施行业规范工作，行业管理得以加强，同时为切实保护良好生态环境提供了保障。

3、推动行业持续创新，带动行业转型升级。

在原材料份额持续下降的行业发展背景下，我市再生金属产业积极进行技术攻关，以广东省再生金属综合利用产学研创新联盟为依托，集中优势研发新型再生有色金属预处理、熔炼、节能环保技术装备，发挥金属行业商会的桥梁纽带作用，联合行业有条件的企业共同攻关制约行业发展的关键共性技术，在自动化装备、短流程工艺以及新材料研发三个方面有所突破，优化了产业布局，行业发展质量得到明显提升。近三年，商会组织企业开展了68个技术改造项目，获得政府扶持资金约3000多万，带动企业新增投入3.89亿元，新增产值超过13亿元。

(自动化装备方面：目前正在推广电路板再生金属绿色回收和深加工成套工艺装备以及废电线电缆自动化拆解装备等，正组织废铜铝水箱自动化拆解装备、废马达自动化拆解装备等前期研究。

(短流程工艺：目前行业正在推广短流程工艺有废杂铜直接生产环保型铜合金带材短流程关键技术等，正在组织废杂铜直接生产无氧铜杆、高纯超细铜粉等的短流程关键技术与装备的前期研究。）

(新材料研发：目前正开展单晶铜连铸工艺关键技术及装备研究、汽车轻量化铝挤压材关键技术研究、高性能耐磨刮刀国产化等的技术研发，正组织超细铜导线生产关键技术与装备等前期研究。）废塑料方面，我市正成立新材料科技创新产业联盟，通过技术创新，推动废塑料产业向高分子改性新材料的方向转型升级。

三、“十三五”期间，清远进口再生资源产业的发展方向

1、目前我市正在组织开展再生金属行业整合计划。市委市政府加强对再生资源产业的政策引导，成立由行业商会、龙头企业牵头组建的产业整合领导小组，制订产业整合的总体规划方案，并纳入了清远市金属产业的供给侧改革的计划方案。引导当地社会资本和吸引外来商业资本，通过资本运作，以收购、兼并、股权置换等方式整合定点企业和深加工企业，使民营企业重组融入大型上市公司，提高产业集中度，打造一个有实力的集团公司，重新形成既有利于维护竞争又有利于发挥规模经济作用的竞争格局。

2、继续强化有色金属产业生态发展。促进拆解行业集中入园，引导再生资源回收企业、生产性企业和社区建立可再生资源回收对接，推进清远龙塘电子垃圾拆解焚烧基地环境治理，组建废旧电子电器收集网络。至2020年，清城区产城融合示范区工业固体废物综合利用率达到90%，建成覆盖全区的废旧电子电器回收利用场所。做强有色金属深加工业。依托石角循环经济产业园，形成产业集聚，打造全国铜铝铁塑料深加工基地，再生资源产业和有色金属示范基地和循环经济示范基地。

四、发展循环经济的思考

（一）目前再生资源产业的税收优惠政策

为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，2008年通过的《循环经济促进法》规定，循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化

活动的总称。该法第44条第1款规定，“国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品，限制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口。具体办法由国务院财政、税务主管部门制定”，“企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励名录的技术、工艺、设备和产品的，按照国家有关规定享受税收优惠”。

2008年以来，国家先后调整和完善节能减排、环境保护等税收政策，对国内企业为生产大型环保和资源综合利用等设备而进口关键零部件和原材料免征关税和进口环节增值税，企业购置用于环境保护、节能节水等专用设备的投资额可抵免部分企业所得税。除《循环经济促进法》外，《清洁生产促进法》（2002年通过）也规定，国务院应当制定有利于实施清洁生产的财政税收政策。依法利用废物和从废物中回收原料生产产品的，按照国家规定享受税收优惠。

1、对资源综合利用产品及劳务的增值税优惠政策。从1995年以来，国家财税主管部门制定发布了若干个针对资源利用增值税政策。《循环经济促进法》通过后，又针对促进循环经济发展修改和制定了相应的资源综合利用的流转税优惠政策。2008年12月财政部和国家税务总局联合发出《关于再生资源增值税政策的通知》（财税〔2008〕157号），增加了需要税收支持的资源综合利用产品，调整了现行废旧物资回收经营业务有关增值税政策，取消了生产企业增值税一般纳税人凭废旧物资发票抵扣增值税进项税额的规定。规定从2009年1月1日期取消增值税免税政策，从事再生资源经营企业须按17%全额缴纳增值税，给予符合条件的一般纳税人两年的“先征后返”政策：其中2009年先征后返70%，2010年后先征后返50%。2011年后退税政策全面取消。

2015年7月1日，新的《资源综合利用产品及服务增值税优惠目录》78号文开始实施,但仍存在返还幅度偏小、部分品种返还比例降低、执行标准过严、能够享受到的范围有限、优惠环节基本放在利用环节等问题，回收环节基本没有享受到优惠。所以，正规的回收资

源化企业需要承担全额增值税，加上城建等附加税，再生资源行业企业实际税负率达到19%以上。

2、促进循环经济发展的企业所得税优惠措施。

（1）根据2008年1月1日生效的修改后的《企业所得税法》，企业从事符合条的环境保护、节能节水项目的所得，可以免征、减征企业所得税；企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用的支出，可以在计算应纳税所得额时加计扣除；企业的固定资产由于技术进步等原因，确需加速折旧的，可以缩短折旧年限，或者采取加速折旧的方法；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。《企业所得税法》授权国务院制定企业所得税优惠的具体办法，并对《企业所得税法》实施前已经依法规定的低税率优惠政策，设置了五年的过渡期，过渡期满后适用新的税率。2014年国家发展改革委发布《西部地区鼓励类产业目录》后，国家税务总局随即发布了《关于执行〈西部地区鼓励类产业目录〉有关企业所得税问题的公告》（2015年第14号），规定对设在西部地区以《西部地区鼓励类产业目录》中新增鼓励类产业项目为主营业务，且其当年度主营业务收入占企业收入总额70％以上的企业，自2014年 10月1日起，可减按15％税率缴纳企业所得税。针对西部地区鼓励类产品目录调整后实施的税收优惠将企业年度主营业务收入作为衡量是否享受税收优惠的条件，使得促进循环经济发展的税收优惠政策更具针对性。

（２）风力发电、光伏发电、环境保护、节能节水项目所得税收优惠。《企业所得税法实施条例》第87条、财税〔2008〕46号文件规定：对从事公共基础设施项目，包括风力发电新建项目、太阳能发电新建项目，其投资经营的所得，自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。2008年新《企业所得税法》实施后，从事符

合条件的环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、工业垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。2013年《财政部、国家税务总局关于光伏发电增值税政策的通知》（财税〔2013〕66号）规定了光伏发电增值税退税政策，自2013年10月1日至2015年12月31日，对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50％的政策。

（３）科技研发、技术转让、加速折旧的税收优惠政策。《企业所得税法实施条例》第95条规定：企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50％加计扣除、形成无形资产的，按照无形资产成本的150％摊销。一个纳税年度内，居民企业技术转让所得不超过500万部分，减半征收企业所得税。由于技术进步，产品更新换代较快的固定资产、常年处于强震动、高腐蚀状态的固定资产可以采取缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法。

（４）资源综合利用收入优惠和环境保护、节能节水、安全生产设备抵免的税收优惠。《企业所得税法实施条例》第99条、财税〔2008〕47号文件规定：企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90％计入收入总额。《目录》内所列资源占产品原料的比例应符合《目录》规定的技术标准。财税〔2008〕48号文件规定：企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，其投资额的10％可以从企业当年的应纳税额中抵免、当年不足抵免的，可以在以后５个纳税年度结转抵免。

3、各地方根据本地的情况出台的优惠措施

各地方政府通过以奖代补、土地优惠、先交后返、固投奖励等多

种方式鼓励再生资源产业的发展。在我市，2013年，市委市政府先后出台了《中共市委市政关于提高再生金属产业发展水平意见（试行）》（清发[2013]6号）、《清远市人民政府关于印发清远市加快再生金属产业转型升级实施方案的通知》（清府[2013]27号），大力扶持清远市再生资源行业，推动行业转型升级的步伐。2014年发布了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），规定除依据专门税收法律法规和《民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。所以各地对产业的优惠政策只能控制在一些较窄的范围。

（二）目前再生资源产业的税收政策障碍

从当前促进循环经济的税收政策实践看，支持循环经济发展的税收政策分散在不同的税种中，形成税种之间、税收法律与税收规范性文件之间、税收规范性文件与相关行政文件（如《资源综合利用目录》）的条款之间缺乏有机联系，使得现行税制缺乏针对循环经济的系统设计。与生产、流通、消费中的减量化、再利用、资源化的目标有关的税种主要涉及增值税、企业所得税、资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等流转税、所得税和财产税，其中资源税、城镇土地使用税、耕地占用税的收入在整个税收收入中所占例大致在10％以下，其对促进循环经济的税收调节的作用不明显。

而且，这些税种属于地方税或者中央与地方共享税，如果将属于地方税收的税种作为引导循环经济发展的税收工具，则不利于保障地方财政收入、也不利于调动地方政府鼓励循环经济发展的积极性。因此，减轻企业税负、促进循环经济发展的税收优惠载体主要由增值税和企业所得税承担。

然而，由于在最初的税种设置上，并没有充分考虑资源环境保护因素，加之当前税式支出的优惠思路侧重于事后优惠，而不是从污染源头控制，从而难以发挥通过税收措施预防和限制企业的不利于循环

经济发展的行为。例如，为支持循环经济发展的增值税减免税中，主要涉及资源综合利用项目，且重点集中在水泥等少数建材产品领域，对清洁生产领域的覆盖面小。

企业在生产中排放“三废”的行为属于典型的负外部性经济行为，是企业转嫁自身环境成本的过程。税收对循环经济的促进作用不仅体现在税收优惠对正外部性的激励作用，还应当体现在通过税收手段矫正负外部性。与税收优惠相对应，还可以运用税收的手段限制背离循环经济的行为，在鼓励企业从事循环经济生产模式时，可以通过征收环境税、污染产品消费税等专门税，将企业外部成本为内部化，从而加重其资源和污染成本，进而达到激励企业资源利用和排放的减量化、再利用和资源化。在税收优惠措施中，除了规范以减税、免税为内容的直接优惠外，还需要通过再投资退税、加速折旧、递延纳税等间接税收优惠措施，估计企业增加节能减排设备设施的投资。

（三）循环经济产业发展的政策建议

在循环经济发展较好的德国、日本等国家，都有一套很成熟的法律体系，而我们国家大多是政策。德国是世界上最早发展循环经济的国家之一，其立法模式为单个行业法立法模式，包括法律、条例、指南三个层面。日本采取自上而下的立法方式，分基本法、综合法、专项法三个层面。美国采取的是混合立法模式。美国一半以上的州先后制定了与资源循环利用有关的法规。

迄今为止，我国已颁布《中华人民共和国清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等法律，虽然立法历程在不断前进，但是涉及的方面还是过于宏观，不乏具体细则难以落地的现象。我国于2009年1月1日起开始实行总纲式的《中华人民共和国循环经济促进法》，这是我国循环经济立法发展过程中重要的一步，标志着我国循环经济立法已有一定水平。但是通过与国外发达国家立法的比较，这部具有宪法意义的法律就显得过于原则性、规范性，不够具体和细化。而我国大多是颁布全国性的法律，缺乏地方性执行细则的配合，很多政策形同虚设。

针对循环经济产业发展，建议如下：

1、建议正向激励与负面惩罚措施并行。建议针对工业企业的污染减排调控，一方面，尽快在全国范围内开征环保税，合理确定税目及税率，落实地方征收管理机制与流程，发挥税收在节能减排和污染防治方面的调节作用，增强刚性约束。另一方面，适度降低清洁能源或清洁产品的税负，纠正市场调节机制的失灵。目前环保税的草案主要是将排污费平移为排污税，但理想的状况是排污税的税率应高于企业的治污成本，但现在在去产能、降成本的宏观背景下，排污税短期之内也不宜确定太高。

2、建议改革现有的房产税及土地使用税优惠。在全国范围内实行对污水处理、垃圾处理等污染治理企业的生产经营性用房及所占土地的房产税和城镇土地使用税实行免征。

3、建议优化有关的增值税及所得税优惠政策。应将工业和危险废弃物纳入《资源综合利用产品及服务增值税优惠目录》的范畴。污水垃圾处理行业增值税率应比照现代服务业6%的增值税税率计征，而不应按照一般纳税人的17%税率计征，应明确退税时限，做到即征即退。把再生资源从源头的拆解、加工、回收、再利用纳入增税税优惠范围。

4、积极推进生产者责任延伸制度。目前生产者责任延伸制有三种模式，一是押金制;二是基金制;三是资源组合的回收模式。希望通过相关规定的实施，明确生产者的流通渠道、生产渠道和回收渠道，明确在源头预防、环境信息披露、产品回收利用方面的责任，率先在废弃电子电器产品、报废汽车、电池及包装废弃物等方面推进。通过产品中再生料的使用认证等方式，加贴绿色环保标志，用法律手段来引导企业、引导消费者使用再生资源产品，提升社会各界对于再生料产品的认知和认可程度。

5、广东可以借鉴发达国家的经验, 既可以对特殊行业的特殊产品( 包装、汽车、能源) 进行专门立法, 也可以制定一般性的法律, 如废弃物处理法;还可以对特定区域( 如珠江、城市开发区) 制定专

门法律。根据实际情况, 循序渐进, 建立广东循环经济促进法和配套法规; 强化监督管理, 抓紧研究制定《建设循环经济生态城市条例》等经济法律及有关促进绿色采购、个别废弃物回收利用等相关的法规。结合《广东省环境保护条例》、《珠江三角洲环境保护规划》、《关于对违反环境保护法律法规行为党纪政纪处分的暂行规定》等法律法规的实施, 加大执法力度, 打击环境违法行为。

7、促进有利于循环经济发展的科技进步。广东可以吸收国外在发展循环经济方面的科技技术, 加快科技创新和应用, 发展新兴工艺; 建立前端技术研究, 中端污染监控, 末端治理和循环利用的循环经济体系; 建立资源环境一体化建设实验区等实践研究; 财政资金优先支持企业采用无害(或低害)、无污染( 或低污染) 的工艺,采用资源可循环使用的新技术,大力降低对原材料和能源的消耗,实现少投入、低污染、高产出。