对我国城市规划管理体制若干问题的思考的若干建议

对我国城市规划管理体制若干问题的思考的若干建议

周建军

(上海市宝山区城市规划管理局局长、高级规划师)

提要：本文通过对我国城市规划现行管理体制问题和关系的分析，指出了现行规划管理体制在很大程度上不能满足市场经济和依法行政的需要，提出了必须加快城市规划管理体制改革的若干建议。

关键词：管理体制、体制制约、体制改革

1、城乡规划管理体制概述

城乡规划管理体制是一种由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市规划管理体制是否合理，是城市规划功能是否充分发挥的首要条件，是实现城市规划目标的重要保障之一。城市规划法赋予了各级人民政府城市规划行政主管部门主管相应本行政区域内的城市规划工作，并赋予了城市规划行政主管部门具有城市规划编制权、审批权和总体规划的调整权、行政处罚权、复议裁决权等十种权，这就从法律上对城市规划管理体制提出了要求，即从国家到省、自治区、直辖市以及建制市、县人民政府都要层层建立城市规划行政主管部门，负责行政区内的城市规划工作。

为了使我国城市的各种功能得以充分发挥，使它在我国现代化建设中起到更大的作用，有必要对现行的城市规划管理体制进行改革。这种改革，要在充分调查我国城市规

划的历史和现状的基础上进行。改革的目标就是使我国城市规划管理体制能符合城市和整个国民经济发展的客观要求，符合社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥它在城市建设中的引导与控制作用。

2、我国城乡规划管理体制现状分析

改革开放二十年来，我国城市规划事业突飞猛进，无论其地位还是作用，都有了较大的提高。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展完善和城市化进程进入快速发展阶段，城市规划工作又将进入一个崭新时期。面对经济体制的转轨、面对跨世纪城市发展，城市规划管理必将面临新的挑战。为此很有必要从宏观层面对我国城市规划管理的体制现状进行较客观地估价，才有可能为城市规划管理体制改革奠定基础，也只有摸清现状，并将规划管理体制改革放在我国经济与政治体制改革的大框架之下，方可能建构一套符合中国实际的社会主义市场经济体制下的城市规划管理体制模式。

城市规划管理实质上是实施城市规划管理，没有科学的健全的城市管理措施，城市规划的目标是难以实现的。要把城市建设按照城市规划的要求有计划、有步骤地顺利开展起来，发挥各种建设的作用，必须建立和做好城市规划管理工作。中央政府多次提出城市政府要把城市规划、建设及管理好，充分发挥城市的综合效益，而管理工作占有更重要的地位。“三分规划、七分管理”、“规划是龙头”等，都说明了城市规划管理的地位与作用。然而，在现实的社会中，长期以来，我国城乡规划管理体制上仍存在许多问题。

2.1、城市规划管理体制不顺，规划在城市建设和发展

中的法律地位尚未真正得到确立

城市规划管理体制不顺，城市规划实施管理主体虚置或弱置，无疑影响城市发展和规划目标的实现。一方面由于长期以来对城市政府的城市规划行政主管部门具体界定各执己见，在实际管理中执法主体模糊不清，干扰了规划依法行政。另一方面，有的地方长期以来规划机构没有（有也就以收费为生）、规划编制没有、规划执法权没有，这些地方必然造成城市规划管理工作举步艰难。城市规划成了名付其实的“宣传中的巨人，实际上的矮子”，不容乐观。难以想像一个地区连规划管理机构都没有，会有多么重视和支持规划工作，规划的作用会有多大，城市规划会有多高的地位！如果连法律赋予规划的职能都无法具体落实，那么，城市规划管理现实的“悲剧”和“遗憾”结果就不难理解了。

2.2 .城市规划管理机构设置无统一规范的依据，很难满足市场经济、城市发展和规划职能发挥的需要

规划的实施最终是靠人去完成，而人的组织和集合就要形成合理的办事机构去进行运作城市规划管理的活动，所以说，要保障规划的实施，有效健全的规划管理机构是首要基本条件，而我国城市规划法中尚无统一具体的城市规划管理机构名称设置规定，无疑给具体的规划管理工作带来了许多先天不足。当前，我国城市规划管理机构的设置，不少地方存在着与《城市规划法》所赋予城市规划行政主管部门的职责不相符的问题，不能适应改革、开放和发展的需要，也不适应依法行政的需要。当前从国家到地方（省、市县）大都设有城市规划管事部门，但其名称、级别、人数和职责各地不尽一致，五花八门。主要存在以下问题。

2.2.1 、机构设置主体不明确。现行的规划管理机构体制主要有①内含式体制，即在建委下设二级机构规划处(办)；②平行式体制，即设置政府一级组成局或工作局，行政级别同建委；③二合一式体制，即规划国土合一；④卡脖子式体制，即建委内设规划科(股)。以上诸类型的职责与地位比较如下。

我国现行城市规划管理机构类型比较图表

注：规划管理机构类型主要以其同政府及建委关系而言，可能还有其他类型。如城建规划合一等形式。

2.2.2 机构设置名称不规范。当前我国城市规划管

理机构的设置很不规范。主要表现在：一是名称不规范。有叫城市规划管理局的，有叫城乡规划土地管理局的，有叫规划土地局的，有叫规划处的，有叫规划科的，有叫规划办公室的，五花八门。二是归口不规范。直属市政府的有，直属市建委的有，直属城建局的有，极个别地方归口“五讲四美”办公室管理。三是级别不规范。有政府序列一级局、二级局的，不少是科级、股级的，还有的什么级都不是的。四是编制不规范。有的是行政编制，有的是事业编制，还有的是自筹经费的编外人员，在一个机关内，由于编制混杂，结果是负相同的责任，做相同的工作。

2.2.3 机构设置网络不健全。尽管经过五十多年的发展，特别是八十、九十年代的努力，我国城市规划工作从国家到省(自治区)、市、县都有了一定的规划管理机构，形势喜人，但并没有形成有效的城市规划管理机构网络体系，城市规划管理并没有达到它应有的覆盖面。比如，北京、天津、温州等城市建立了市规划局、区规划局(处、分局)、街道办事处城市规划管理员的三级管理网络。但不少城市区一级至今尚缺少城市规划管理机构，街道一级的规划管理更是薄弱。光靠市规划局，况且不少地方是规划处或规划，人少事多，不能顾及城市的各个地区各个方面，因此，违法用地和违法建设难以得到及时制止和处理，违法案件屡有发生。关于市、县、建制镇形成城市规划管理机构网络就更是薄弱了，有的县没有专门的城市规划管理机构，建制镇基本是空白，其机构网络就更是薄弱了，极需要加强此方面的工作。

2.2.4、机构人员素质不高。从总体上说，我国从事城乡规划设计、科研和管理的人员满足不了迅猛发展的城

市建设和城市规划工作的需要。而且人才最短缺的又是规划管理部门，无论从数量、质量、地区分布等上均处于劣势，矛盾更突出。主要表现在：①数量不足：大中专毕业，由于受编制、机关规定和各种关系的制约，很难直接进入管理部门，多数管理部门形成数年未进正规大中专规划专业毕业生的现象。由于城市发展，建成区拓展，规划管理业务成数倍增加，而受机构编制制约，人员严重缺乏，管理难以到位。

②质量不高：规划部门人员的知识结构或构成不合理，知识老化、单一、工种不配套。一是部分人员年龄及知识结构老化、完全是计划经济体制知识和阅历，缺乏新知识，特别是缺乏市场经济和各种现代科技知识，难以适应现代城市规划管理的需要。二是管理部门人员知识构成专业不配套，缺乏正规城市规划专业、市政工程及计算机类专业人才。由于缺乏此类专业技术人才，对城市规划管理的深度和广度颇有影响，也就是说规划管理部门缺乏一专多能的综合规划管理技术专家，规划的权威难以树立。因为规划的权威，需要权威的规划，需要权威的专家。现代城市规划管理是一门高度科技化、信息化、综合化的职业，没有现代科技知识武装的人是难以胜任的。③分布不均衡：城市规划人才分区不合理，大量的高中级城市规划人才分布在沿海发达地区及省会城市，中西部地区及地级市、县城市规划专业人才奇缺，这些地区再加上规划部门实际人员超编，形成了需要的专业人员无法进入规划管理部门的恶性循环，不改变此种人才素质不高的不良状况，提高整个规划管理水平仍然将会举步为艰，因为高水平的管理需要高素质的管理人员。

2.3、城市规划权限缺乏强有力的司法解释，各种规定

相互矛盾，严重干扰了规划管理秩序，破坏了城市整体发展目标的实施

《城市规划法》明确赋予城市规划行政主管部门的规划编制权、规划审批权、规划修改权或调整权、立项参与权、建设用地核定权、用地调整权、建设工程批准权、监督检查权、行政处罚权、复议裁定权。然而，近些年来，由于受各种政策及经济利益的冲击，规划部门的管理权限却被削弱，全国各地争夺规划管理权的现象屡见不鲜。甚至有段时间，搞封闭规划独立王国似乎成为一种时尚，规划管理成了众矢之敌。规划能否统一集中管理成为规划部门求生存和社会关注的焦点，这种规划分权行为实质终将损害子孙后代利益，损害城市可持续发展，是一种短视行为，它终将以沉重的城市功能受损、设置不配套、环境严重破坏、低水平的重复建设和巨大的浪费而告终。沉重的代价和狂热之后的反思，总结起来规划管理权限的争议主要有以下几种类型：

2.3.1、开发区搞封闭管理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。各类开发区作为我国改革开放的新事物来临之时，一夜之间全国开发区狂热程度难以想象，在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下，规划被拒千里之外，更有甚者将规划看作经济发展的“绊脚石”，是制约开发区经济发展的“枷锁”，被指责为影响开发区发展速度、阻碍改革开放发展的“罪人”。一时间，规划失控，城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津、开发区开而不发、城市隐患重重，恶果影响深远，至今仍随处可见。这种不按科学规律办事，搞所谓的“封闭式、一站式”审批的开发区模式可以说是近