湖泊生态环境保护项目绩效核查报告

湖泊生态环境保护项目绩效核查报告为加快推进江河湖泊生态环境保护工作，引导建立健全江河湖泊生态环境保护长效机制，增强财政政策效益，根据自治区财政厅、环保厅《关于开展湖泊生态环境保护专项资金绩效检查的通知》（新财建〔2015〕60号）精神，环保厅、财政厅联合检查组一行6人自2015年4月下旬至5月中旬先后对博斯腾湖、赛里木湖、喀纳斯湖和乌伦古湖生态环境保护项目绩效目标完成情况进行了现场核查。

本次核查工作主要采取听取工作汇报、查阅资料档案、项目实地检查的方式，全面掌握了湖泊生态环境保护专项资金项目实施情况，并根据环保部绩效评价指南对四个湖泊的绩效进行了复核评价、打分，形成了各有关湖泊生态环境保护绩效复核报告，主要包括生态环境效益核查评价、投融资效率评价、管理效力核查评价、存在的主要问题、后期整改意见五个方面。现将本次核查的整体情况报告如下：

一、总体进展情况

1.项目进展情况

湖泊项目进展缓慢。除赛里木湖项目实际开工比例等于计划开工比例外，其他湖泊均小于计划开工比例。除乌伦古湖项目实际完工比例等于计划完工比例外，其他湖泊均小于计划完工比例。其中：博斯腾湖计划开工项目33个，实际开工项目23个，完工项目20个，在建项目3个。赛里木湖计划开工项目24个，实际开工项目24个，完工项目17个，在建项目7个。喀纳斯湖计划开工项目13个，实际开工项目8个，完工项目6个，在建项目2个。乌伦古湖计划开工项目11个，实际开工项目10个，完工项目8个，在建项目2个。总体上，博斯腾湖进展缓慢程度要大于其他湖泊。

湖泊生态环境保护项目进展情况

2.资金到位与支出情况

截止2015年5月，博斯腾湖项目总融资资金为32975.06万元，总支出资金为26344.37万元，剩余总资金为6630.69万元。赛里木湖项目总融资资金为15894.58万元，总支出资金为11370.22万元，剩余总资金为4524.36万元。乌伦古湖项目总融资资金为3378万元，总支出资金为2437.69万元，剩余总资金为940.31万元。喀纳斯湖项目总融资资金为2329.16万元，总支出资金为874.9万元，剩余总资金为1454.26万元。总体上，博斯腾湖剩余资金最多，其次为赛里木湖，最少的为乌伦古湖。

赛里木湖地方及社会投入比例大于中央投入比例，而博斯腾湖地方及社会投入比例小于中央投入比例。喀纳斯湖和乌伦古湖只有地方投入，没有社会资金。各湖的地方及社会投入比例中，博斯腾湖最高，乌伦古湖最低。总体上，地方及社会投入都比例较低，尤其社会资金投入比例。

湖泊生态环境保护项目资金到位与支出情况

3.水质预期目标

博斯腾湖和赛里木湖湖体水质达到预期目标，分别维持在Ⅳ类和Ⅲ类水体，而喀纳斯湖和乌伦古湖未达到，绩效评价目标分别为Ⅱ类和Ⅲ类水体，实际分别为Ⅲ类和劣Ⅴ类水体。总体上，赛里木湖湖体水质完成预期目标最好，已经达到规划年末水质目标，而乌伦古湖湖体水质完成预期目标最差。

4.总考核得分情况

按照财建[2014]650号的评分方法，总体绩效评价得分赛里木湖75.5分，博斯腾湖71分，乌伦古湖61.5分，喀纳斯湖57分，四个湖泊总体得分较低，失分较多的主要在项目实施进度、投资完成进度和污染消减指标，乌伦古湖和喀纳斯湖尤其比较突出。

湖泊生态环境保护项目资金绩效评价指标与评分结果

二、湖泊保护专项工作取得的成效

（一）博斯腾湖

1、建成了一批城镇污染治理项目，减排效果明显。通过实施博湖周边四县城镇生活污染源提标改造工程、重点乡镇污水处理厂建设，实现流

域内四县生活污水处理厂出水水质稳定达到国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级B标准和重点乡镇生活污水达标排放；启动了博湖流域源头污染源控制工作，建成了巴音布鲁克垃圾填埋场，实现博湖源头城镇生活垃圾处理率达90%以上，有效控制了入湖生活污染源，削减了入湖污染物。

2、北四县工业污水直接入湖问题排放得到了有效控制。通过在湖边重点区域建成水利生态设施，控制了污水直接入湖水量，减少了有机污染物对湖水的影响，博湖生态环境质量恶化趋势得到缓解，各项污染指标呈现好转趋势。

3、入湖农业面源污染得到了有效削减。通过实施低浓度农田排水、工业尾水及生活污水湿地深度处理，有效控制了农田排水直接入湖，从而减轻了农业面源污染。

（二）赛里木湖

1、湖水水质明显改善。通过开展赛里木湖生态环境保护试点工作，截止2014年，湖泊水质达到Ⅲ类标准，较基准年2011年的Ⅳ类水质已得到明显的改善。

2、湖滨截污能力得到增强。通过实施查干郭勒河生态治理项目、湖区植被恢复项目，流域内生态退化态势得到初步缓解，沟壑发育蔓延得到初步控制，湖滨带截污净化能力不断加强。

3、流域生态环境保护长效机制初显成效，博州环保局和赛管委的环境监管能力得到切实加强。

（三）喀纳斯湖

1、自治区与阿勒泰地区行署对于湖泊生态环境保护高度重视，先于国家开展地方湖泊保护工作，设立湖泊试点专项，成立湖泊试点领导小组，定期开展湖泊试点项目调度与协调会，督促各试点单位推进项目进度。

2、在湖泊试点工作中，不断提高自身管理水平、管理能力，在组织协调、信息公开等方面不断提升，为下一步湖泊试点项目持续推进储备力量。

3、针对喀纳斯湖国家级自然保护区的特殊性，从湖泊实际情况出发，对于三道湾以上区域采取自然恢复，不过多施加人工干涉，而不是大而全的上工程。

（四）乌伦古湖

1、通过污染控制工程，将直接进入乌伦古湖的福海县工业尾水、城镇生活污水进行了截留和处理，对湖泊周边的主要旅游区域进行了环境综合整治，消除工业、城镇生活污水和部分湖周旅游区域对湖泊水质的直接影响。

2、通过加强福海县环境监测能力、监察建设，使得福海县环保局对乌伦古湖的水环境监测、监察能力得到进一步提升。

3、通过实施生态修复与保护工程，加强了乌伦古湖断流河道生态的修复，并加强了对进入乌伦古湖的入湖排渠水质的净化。

三、生态环境效益

1.湖体水质类别

经核查，评价年内，博斯腾湖和赛里木湖湖体水质达到预期目标，而喀纳斯湖和乌伦古湖未达到。乌伦古湖湖体水质与预期目标相差较大。

根据环保部技术指南编制的总体方案和年度实施方案中并未考虑入湖河流水质类别。经核查，评价年内，各湖泊入湖河流国控和省控断面水质均维持基准年水平。

3.主要水质特征指标改善状况

经核查，评价年内，博斯腾湖和赛里木湖水质特征指标改善指数均大于1，喀纳斯湖和乌伦古湖水质特征改善指标均小于1。其中赛里木湖水质改善最好，喀纳斯湖水质改善最差。

4.湖（库）营养状态

经核查，评价年内，各湖营养状态变化中，博斯腾湖和乌伦古湖维持不变，赛里木湖变好，喀纳斯湖变坏。各湖综合营养指数变化中，博斯腾湖和赛里木湖下降，而喀纳斯湖和乌伦古湖上升。总体上，评价年赛里木湖综合营养指数最小，乌伦古湖最小，除赛里木湖处于贫营养状态，其他湖泊均处于中营养状态。

5.湖（库）滨自然岸线保护核查情况

经核查，湖泊自然岸线长度均高于75%，与基准年相比均下降，其中博斯腾湖降幅最大，喀纳斯湖降幅最小。总体上，各湖滨自然岸线保护情况较好。

经核查，博斯腾湖流域植被覆盖度高于75%，其他流域均低于75%。其中博斯腾湖流域植被覆盖度最高，乌伦古湖流域植被覆盖度最低。赛里木湖流域植被覆盖度与基准年相比上升，其它流域均维持不变。总体上，各流域范围内植被覆盖率保护情况较好。

经核查，赛里木湖和乌伦古湖的生态建设与恢复达到预期目标，而博斯腾湖和喀纳斯湖未达到预期目标。总体上，各湖泊生态建设与恢复完成情况较差。

8.污染削减

经核查，评价年内，各湖泊污染物削减量均未达到预期目标，其中博斯腾湖和乌伦古湖污染物实际削减量与预期目标相差较大，而赛里木湖与喀纳斯湖相差较小。总体上，各湖污染物削减完成情况较差。

（一）评价结果

1.项目实施进度

经核查，赛里木湖和乌伦古湖项目实际开工比例、项目实际完成比例2项指标中有1项达到评价年目标，达标的分别为实际开工比例、项目实际完成比例，而博斯腾湖和喀纳斯湖2项指标均未达标。总体上，项目实际开工比例小于时间进度，项目实施进度缓慢。

经核查，湖泊累计完成投资比例均小于时间进度，且当年完成投资比例均小于平均进度。其中，博斯腾湖累计完成投资比例和当年完成投资比例均最高，乌伦古湖最低。

3.超概比例

经核查，博斯腾湖、喀纳斯湖和乌伦古湖的项目超概比例和投资超概比例均小于10%，而赛里木湖项目超概比例小于10%，投资超概比例大于10%。总体上，湖泊项目超概比例都较低，喀纳斯湖超概比例最低，赛里木湖最高。

4.地方及社会投入

经核查，赛里木湖地方及社会投入比例大于中央投入比例，而博斯腾湖地方及社会投入比例小于中央投入比例。喀纳斯湖和乌伦古湖只有地方投入。各湖的地方及社会投入比例中，博斯腾湖最高，乌伦古湖最低。总体上，地方及社会投入比例较低，尤其社会投入比例。

5.专项资金预算执行率

经核查，各湖专项资金分解率均为100%，赛里木湖和乌伦古湖专项资金支付率大于时间进度，而博斯腾湖和喀纳斯湖专项资金支付率小于时间进度。各湖专项资金支付率中，博斯腾湖最高，喀纳斯湖最低。总体上，专项资金分解率完成较好，但专项资金支付率完成的一般。

五、存在的问题

（一）湖泊保护项目生态环境效益有待进一步发挥

1、个别湖泊绩效评价报告中考核指标的填写与实际情况不符。乌伦古湖绩效评价报告中“入湖（库）河流水质类别”考核指标填写有误。乌伦古湖绩效核查报告中大清河断面（省控）为Ⅲ类水质，经核查，大清河断面为Ⅳ类水质。

2、污染量削减核算存在困难。一方面是已完成的项目，未及时开展竣工验收工作，尤其是环保竣工验收，导致无法核算污染物削减负荷。另一方面，一些湿地类生态修复项目环保竣工验收报告中污染物削减量计算脱离实际。博斯腾湖生态环境保护试点项目中，博湖县农排水人工湿地深度处理及生态修复项目在进行污染物削减计算时，认为污水经过人工湿地截污后污染物全部被削减。

3、生态修复类项目中，存在实际修复面积小于下达修复面积的问题。和静县黄水沟区城镇污水处理厂及工业尾水及低浓度农田排水人工湿地深度处理工程（业主为博湖苇业），项目安排修复芦苇湿地7000亩，但实际修复3000亩。

4、有的建设项目程序存在问题。污染源治理类项目中，存在建设项目未开展环境影响评价便开工建设这一问题。乌伦古湖生态环境保护试点项目中，福海县乌伦古湖海滨污水处理和垃圾处理工程未开展环评的相关工作。

5、生态修复类项目中，存在只完成可研，便开展招投标这一问题。乌伦古湖生态环境保护试点项目中，乌伦古河下游断流河道生态修复工程只完成可研，便进入招投标阶段，与项目建设程序不符，影响工程的完成质量。

6、污水处理厂提标改造项目中，存在缺少水质在线监测设备、在线监测设备不完备等问题。博斯腾湖生态环境保护试点项目中，北四县（和

静县、焉耆县、和硕县、博湖县）城镇生活污水处理厂提标改造项目中，除焉耆县外，其它三县均没有台账汇总表；博湖县、和硕县、和静县污水处理厂尾水在线监测设备陈旧、检测误差大，监测数据以手工方式记录；博湖县、和硕县缺少氨氮、总氮、总磷监测设备。

7、湖泊专项领导小组办公室专职人员严重不足，环境监管能力、应急能力建设滞后。

（二）专项资金使用存在诸多问题

1、项目建设进度缓慢。受资金下达时间、新疆气候条件及其项目招标进度等影响，当年的工程往往要在第二年才能具备实施条件，对工程施工进度影响较大；

2、项目资金使用效率低。由巴州环保局实施的2012年环境监管能力建设项目500万元投资额，截至核查日仅完成43万元投资。2013年生态环境监察能力建设（465万元）环境应急监测能力建设（1258万元）和环境管理信息能力建设项目（377万元）资金来源均为中央江河湖泊生态环境保护专项资金，截至核查日项目均未启动。2013年和静县哈尔莫墩镇污水处理厂项目（1200万元）截至核查日刚完成项目建设用地审批工作，前期建设手续仍在办理中。2014年下达的2500万元中央专项资金实际拨付至项目实施单位仅为451.81万元；

3、配套资金到位率低，项目决算审计进度慢。赛里木湖，自治区专项资金、地区本级配套资金均已按要求足额拨付到景区管委会财政局，但要求县级配套的资金到位率很低，2012至2014年批复县级配套资金为3128万元，实际到位资金为243.96万元。完工项目决算审计工作推进缓慢，截至核查日，本次核查的6个完工项目均未开展工程竣工财务决算审计工作；

4、项目资金管理和账务处理不规范。博斯腾湖生态环境保护试点项目中，和硕县财政局财务人员未将专项资金分年度、分项目单独记账，未进行专项核算。项目支出原始拨款记账凭证对资金性质描述不清晰，应留

存的项目拨款审批表、工程施工合同、项目单位资金申请等资料缺失；

5、存在同一项目多头申报中央补助资金问题。博斯腾湖生态环境保护试点项目中，焉耆县城镇生活污水处理厂提标改造项目在申请2012年的中央江河湖泊生态环境保护专项资金之前，已申请了2009至2010年城镇污水处理设施配套管网中央财政“以奖代补”专项。在2012年湖泊生态治理项目中要求县级配套资金1862万元，经核查，实际使用的是中央财政“以奖代补”专项资金（1487.6万元），县级财政无配套资金；

6、存在用以前年度已完成项目重复申报项目资金问题。博斯腾湖生态环境保护试点项目中，2011年申报的博湖县城镇生活污水处理厂改造项目、和硕县农村垃圾收集项目和城镇生活污水处理厂改造项目，实际这三个项目已于2010年完工；

7、完工项目决算审计工作推进缓慢。赛里木湖生态环境保护试点项目中，核查的17个完工项目均未开展工程竣工财务决算审计工作。项目档案资料未分项目单独建档，工程竣工验收报告不符合验收规定，验收资料未列明工程建设主要内容；

8、项目投资内容变更较多，且变更未经批准。喀纳斯生态环境保护试点项目中，2012年湖口区东岸旅游服务区生活垃圾收集工程项目批复应购买垃圾箱400个、垃圾压缩车2辆，实际采购垃圾箱300个、垃圾压缩车1辆。2013年湖口区西岸环境污染综合整治工程和湖口区东岸旅游服务区环境污染综合整治工程将购置移动厕所项目内容取消；

9、个别项目建设程序不合规，存在不履行招标程序、无施工合同或未经批准擅自调整规划建设内容。乌伦古湖生态环境保护试点项目中，2013年福海县干河子污染综合治理与生态修复工程（一期）项目未招标、也无施工合同。2012年福海县乌伦古湖海滨污水处理及综合利用和垃圾处理工程批复新建污水管网2000米，实际招标新建管网规模为990米。六、存在问题的原因分析

（一）新疆的气候和自然条件特殊。客观上，新疆气候和自然环境特

殊导致施工期短暂，再加上建设工程前期工作耗时漫长等诸多原因使得当年项目往往要推迟到第二年甚至第三年才能完成，进而影响项目绩效实现。

（二）地州及县市（管委会）工作能力不足。有的地州环保局的协调能力有限，对业主单位的监管力度有限；同时建设项目实施管理推进的经验不足，使得某些项目推进缓慢；程序意识不强，导致项目程序违规、规模变更、资金使用上发生了一些问题。

（三）项目资金下达进度及支持力度与湖泊的需求存在不适应。地州县市财力有限，无法足额配套的问题普遍存在，使得项目过度依赖中央和自治区经费。而中央和自治区各年度拨付的专项资金额度远低于总体实施方案中计划的资金额度，地州一级往往“见菜下锅”，根据上级实际拨款来安排年度的项目；再加上有时资金下达时间偏晚，导致了年度实际实施的工程项目少于总体实施方案中规划的工程，且限于资金、工期等原因导致项目进度大大滞后。以上原因限制了湖泊生态环境效益又好又快的实现。

（四）基层环保队伍不足导致环境监管能力无法快速形成。环境监测及应急设备采购后，由于基层环保编制难以增加，队伍能力无法跟上，严重限制了监测、监管、应急能力形成和工作开展。

七、下一步工作建议

（一）各湖泊所在地州、县市及业主按照各湖泊绩效现场核查报告中提出的后期整改意见尽快进行整改。

（二）建议各地州湖泊领导小组进一步督促做好项目管理、验收和财务审计工作。加强对项目实施单位工程建设的过程管理，严格执行基本建设程序和政府采购程序，对需调整建设内容的，必须按程序报原审批机关进行审批，不得擅自调整建设内容。财政、环保应明确或出台相应的验收办法。项目完工后，应先按项目建设主体分行业进行单项验收，再分阶段由湖泊生态保护工作领导小组牵头联合各部门对生态保护试点项目进行

整体验收。在做好完工项目验收的同时，应进一步加强对项目竣工财务决算审计工作，及时做好项目移交和管护工作。

（三）加大对项目建设工程进度的监督检查力度，确保专项资金及时有效发挥作用。建议自治区湖泊生态保护工作领导小组应进一步加大对各项目建设情况的督导检查，确保项目按建设进度、按设计方案、按项目建设程序规范高效实施。对项目建设进度严重滞后、专项资金两年以上滞留在财政未使用的有关县市，建议将已下达专项资金（中央、自治区和州本级安排的资金）统一收归国库并停止安排下一年度专项资金。

（四）建议自治区、地区财政配套资金尽早下达。项目批复和资金下达滞后（加之区域气候因素）成为影响工程进度的重要因素，为保证工程建设的正常进度，建议项目批复及资金能在上半年施工期前就下达。

（五）加大对项目申报工作管理。严格按照财政部环保部《江河湖泊生态环境保护项目资金管理办法》要求申报项目，不得利用以前年度完工项目重复申报专项资金或同一项目多头申报专项资金的情况发生。建议实施方案确定过程中更大限度增加地州的参与度，从而增强地州环保部门对业主的督导力度。

（六）对于喀纳斯湖、乌伦古湖，由于使用的是“国家江河湖泊生态环境保护项目资金绩效评价体系”，部分指标并不适用于纳入到自治区试点的湖泊，尤其对于投融资效率方面不适用（如该项目因2015和2016年项目个数、投资额占总项目数、总投资比重过大，对投融资效率评价中各项指标得分影响很大，直接导致项目投融资效率各项指标得分较低），建议建立一套针对自治区试点湖泊的绩效评价的指标和方法。

（七）围绕如何引导建立健全江河湖泊生态环境保护长效机制、创新投融资模式、增强财政政策效益、提高工作效率等方面提出政策建议。