区域协调发展(20200521132007)

一、区域协调发展

【背景简介】

1、均衡发展阶段：

时间节点：十一届三中全会之前

特点：“平均主义”同步发展战略

十一届三中全会召开前，我国经济发展的指导方针是“平均主义”，然而在社会主义条件下，平均主义抹杀劳动

报酬上的任何差别，否认多劳多得的按劳分配原则，把社会化大生产倒退到自给自足的自然经济，这是违背社会

历史发展要求的。

2、非均衡发展战略及其带来巨大的经济成就。

随着国内外形势的变化，十一届三中全会召开后我国经济发展指导方针开始大转移，在区域经济政策上进行了重大的调整：舍弃了牺牲效率的“平均主义”同步发展战略，采取了效率优先的非均衡发展战略。这种非均衡

的区域经济战略开始从地缘优势、资源优势、技术优势等多个方面考虑，改变过去认为强力布局工业产业的做法，

首先在东部地区进行改革开放，意图通过东部经济的发展，带动和辐射全国其他地区。

非均衡的区域经济战略的实施，推动了沿海地区特别是东南沿海地区的发展，为推进改革开放和建立社会主

义市场经济体制积累了宝贵的经验；东部地区的发展，提高了资金的运用效益，吸纳了大批在西部农村的劳动力，

在一定程度上提高了国民经济的整体效率；东部地区的发展尤其是特区，开放城市和开发区的发展，通过示范效

应，扩散效应和技术经济合作等多种途径，在一定程度上促进了中西部地区的繁荣；投资主体多元化，所有制结

构多元化市场体系的建立，使各地区经济发展呈现出活跃的态势和不同的特色。

3、协调发展

相关政策：西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”、“率先发展”

中共十六届三中全会提出的“”之一。具体内容为：积极推进西部大开发，振兴等老工业基地，促进崛起，

鼓励率先发展，继续发挥各个地区的优势和积极性，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步

扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。

事实证明，非均衡发展战略对我国经济发展的作用是巨大的，它所产生的经济效益和积累能力，比分散投入，平衡增长要大得多，从而使我国的经济总量在短短的20年里有了大幅度的增长。然而这种区域发展战略也带来

了不可避免的弊端。东部地区与中西部地区的经济发展差距不断的拉大；国家相继出台了“西部大开发”，“振

兴东北老工业基地”和“中部崛起”三大区域战略，旨在缩小区域差距，实现区域经济的协调发展。

【相关政策】

“十一五”规划纲要明确了区域协调发展的基本内容：坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基

地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域

发展格局。健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。健全合作机

制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术，人才合作，形成以东带西，东中西共同发展的格局。健全互助机制，发达地区要采取对口支援，社会捐助等方式帮扶欠发达地区。健全扶持机制，按照公共服务均等

化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。国家继续在经济政策，资金投入和产业发展等方面，加大对中西部

地区的支持。加大财政转移支付力度和财政性投资力度，支持革命老区，民族地区和边疆地区发展。

【主要问题】

区域协调发展面临的主要问题是区域发展差距大

根据统计数据分析，地区差距主要表现在：发展水平差距继续扩大；经济总量差距拉大；实际投资量差距较

大；区域收入差距较大；而且，在新一轮投资增长中，地区差距有拉大趋势，由于东部地区经济外向度较高，较

早受到国际金融危机影响，国家为帮助这些地区企业渡过难关，采取了一些应激性救助措施，更多汇集东部这些

地区，包括保增长所采取的重大投资，也多集中在东部发达地区。加上东部地区本来经济实力就比较强，自救性

投资规模远远超过中西部的投资。可以预料，经过这一轮大规模投资和产业转移，东部地区无论在经济规模上，

还是在结构改善上，都形成新的优势，

【三大区域战略】

（一）西部大开发

1、战略内容：

1999年6月，江泽民提出，加快中西部地区发展步伐的时机已经成熟。同年党的十五届四中全会和中央经济

工作会议正式提出了实施西部大开发战略。2000年1月，国务院组成了西部地区开发领导小组，随即，国务院召开西部地区开发会议，研究加快西部地区发展的基本思路和战略任务。2004年国务院发布了《关于进一步推进西

部大开发的若干意见》等重要文件，2006年批准制定了《西部大开发“十一五”规划》，西部大开发的力度进一

步增强。

2、取得成就：

（1）促进经济发展

实施西部大开发战略不仅加快了西部地区的发展，而且扩大了国内市场，拉动了东中部地区的经济发展，为

中国经济持续稳定发展注入了活力。西部大开发不但没有影响东中部地区的发展，反而为东部地区的加速发展开

辟了新的市场空间，随着西部地区收入水平的提高，市场会越来越大。随着西部大开发的稳步推进，西部地区为

东中部地区提供了大量能源，矿产品，特色农产品等资源，支持了东中部地区经济发展和人民生活的需要。同时

西部地区重点工程建设所需的设备、材料、技术和人才，来自全国各地。西部大开发也给东中部地区企业“西进”

提供了大量的投资机会，扩大了东中部地区的市场空间，促进了产业结构调整并增加了就业机会。东中部地区同

时也是西气东输、西电东送、交通干线、退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等一大批西部开发重点工程的

直接受益者。

（2）完善了基础设施，改善了生态环境

西部地区的经济建设获得了巨大的成就，除在调整产业结构、深化国有企业改革方面有了大的进展之外，还

重点加强了基础设施建设和生态工程建设。青藏铁路、稀奇东输、西电东送、支线机场、干线公路相继开工建设。这些工程项目的简称，对西部地区的生产力发展是一个有力的促进。五年累计，国家支持西部地区开工建设60项重点工程，投资总规模8500亿元，其中国债投资2700多亿元。交通干线建设方面，五年新增公路通车里程万

公里，其中，告诉公路5600公里；建设铁路新鲜2824公里，浮现1518公里，电气化铁路1779公里；青藏铁路累计铺轨777公里；建成干线机场23个，在建项目13个。西电东送工程，累计开工项目总装机容量3600多万千瓦，输变电线路13300公里，新增向广东送电1000万千瓦建设任务提前一年完工。西气东输工程，仅用不到

三年时间，于2004年12月30日全线建成并且商业供气。水利设施方面，建设了四川紫平铺、宁夏沙坡头、广

西百色、内蒙尼尔基等一批大型水利枢纽工程，对115个灌区进行改造，建设了535个节水示范工程。退耕还林工程，累计完成退陡坡耕地还林亿亩，荒山荒地造林亿亩。从2003年开始实施的退牧还草工程，已经累计治理

严重退化草原亿亩。天然林保护、京津风沙源治理、长江上游水污染防治、西部中心城市环境污染治理等重点工

程顺利进展。

3、存在的问题：

西部大开发实施十多年来，西部地区基础设施建设和生态环境保护工作显着改善，综合经济实力大幅提升，

但与东部地区相比差距仍然较大。

一是整体经济实力较弱，西部地区人均生产总值为东部的41%，人均财税收入仅为东部的23%，我国贫困人口大多分布在西部。

二是基础设施建设滞后，行路难，用电难，用水难问题依然突出。

三是调整经济结构任务艰巨，产业层次亟待提升。四是水土流失较为严重，开发与保护矛盾十分突出，生态

环境保护工作困难重重。

4、相关对策：

为了更好的落实《关于进一步推进西部大开发的若干意见》和“十二五”规划，建议国家给予西部特定地区

更多特殊性政策支持，以提高西部地区自我发展能力。

一是加强基础设施和生态环境建设。加大了天然林保护、防沙治沙和荒漠化治理力度。

二是大力发展社会事业。中央财政加大对教育、卫生等社会事业的支持力度，实施对贫困家庭学生免费提供

教科书并补助寄宿生活费。新型农村合作医疗制度全面推进，文化建设扎实推进，基本实现县县有图书馆、文化

馆的目标。“西新工程”稳步推进。与此同时，人才队伍建设和人才开发力度不断增强。

三是加快发展特色优势产业。在国家的推动下，西部地区能源及化工工业、优势矿产资源开采及加工工业、

特色农牧产品加工业、旅游产业等优势产业发展势头良好，形成了一批特色优势产业开发基地、名优品牌和企业

集团。

四是进一步推进对外开放。加大利用外资的政策支持力度，利用外商直接投资迅速增长。

（二）东北老工业基地振兴

1、战略内容：

2003年10月，中共中央，国务院发布《关于实施的若干意见》，率先在东北地区开展老工业基地振兴工作。

《意见》确定了振兴东北地区等老工业基地的指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻“十六大”

精神，进一步深化体制改革，着力推进体制创新和机制创新，消除不利于经济发展和调整改造的体制性障碍，增

强老工业基地调整改造的内在动力；全面推进工业结构优化升级。走新型工业化道路，全面提升和优化第二产业；大力发展现代农业，坚持统筹城乡经济社会协调发展，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动；积极发展

第三产业，以玻璃企业办社会职能为契机，大力推进服务业的社会化、市场化和产业化；推进资源型城市经济转

型，大力发展是有化工、煤化工、林木产品神将工、林下产业等资源精神加工和新的接续产业；加强基础设施建

设，改善资源型城市电力、交通、供水等基础省市；进一步扩大对外对内开放，扩大老工业基地的金融、保险、

商贸、旅游等服务领域的对外开放。加快发展科技教育文化事业，加强“产学研”联合，加快科技进步，努力在

支柱产业和重点企业中培育自主开发能力。

2、取得成就：

（1）经济得到发展

实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，东北地区经济社会发展加快，改革开放以来被拉开的发展差距逐年缩小，赶上了全国平均增速。

首先，在工业方面，以国有企业改组改制为重点的体制机制创新取得重大进展，绝大多数国有企业已扭亏为

盈，摆脱了困境，利润大幅度增长，对外开放水平明显提高，企业技术进步成效显着，结构调整步伐加快。

其次在农业方面：东北地区率先实行了免除农业税等惠农政策，粮食生产连创历史新高，作为全国商品量和

肉食供应基地的地位日益突出。

（2）基础设施建设，生态环境保护，民生问题得到改善

采煤沉陷区治理和等“民心工程”进展顺利，资源型城市经济转型试点稳步推进。基础设施不断完善，生态

建设和环境保护取得积极成效。城镇初步建立，就业形势明显好转，城乡居民收入稳步提高。

3、存在的问题

虽然振兴东北老工业基地取得了许多成绩，但是不容忽视的是仍有许多突出的问题困扰着东北老工业基地：

东北三省生产总值虽然增长较快，但占全国的比重仍在继续下降，东北地区与其他地区的发展速度差距仍在拉大。

国有企业改组、改造、改制任务艰巨。再次资源型城市转型艰巨，资源型城市结构性矛盾突出，经济增长缺乏后

劲；有的城市下岗失业人员较多，这些人员技能单一，地方吸纳就业能力较弱，就业和再就业困难极大；困难群

体比重高，不良资产数额较大等，这些问题成了制约东北发展的瓶颈。

4、相关对策

为了推进东北地区等老工业基地振兴。国家出台了一系列政策措施并制定了《东北地区振兴规划》，振兴东

北等老工业基地工作全面推进。

一是加快发展现代农业。积极支持松嫩、松辽平原专用玉米生产、高产高油高蛋白大豆和三江平原水稻优势

区建设，加快优势农产品产业带建设，推进农业规模化、标准化、机械化和产业化经营。

二是继续推进国有企业改革改组改造。绝大部分国有大型工业企业完成了股份制改制，实施了一批重要企业的联合重组，国有中小工业企业产业制度改革基本完成。积极开展增值税转型、厂办大集体等改革试点。加快推

进城镇社会保障体系建设，基本完成了国有企业下岗职工由基本生活保障向失业保险并轨。

三是大力推进重大技术装备国产化。不断完善重大技术装备国产化的各项政策措施，推进大型石油化工、高

效清洁发电和输变电、先进适用运输设备等关键领域的重大技术装备自主制造，一批装备制造国有企业发展势头强劲。

四是加快资源型城市经济转型和棚户区改造。积极推进阜新、大庆、伊春等资源型城市经济转型试点。

五是加强基础设施建设。东北东部铁路通道、哈大高速客运专线、沈大高速公路扩建、长春新机场改造、红

沿河核电站、尼尔基水利枢纽等重大基础设施项目陆续开工。

六是积极扩大对外开放。出台了《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》，增强外资参

与经济发展和国有企业改造力度。

（三）中部崛起

1、重要性和必要性

中部地区地处内陆腹地，是我国区域关联度最强的地区，承东启西，连贯南北，是全国重要的交通枢纽和物

流中心，具有开拓的市场和发展大流通的优越条件。矿产资源种类多、储量达，动植物资源丰富。是全国着名的

农产品生产基地和重要的能源原材料工业基地，产业基础比较雄厚，具有加快发展的优势条件。

中部地区国土面积占全国的%，人口占全国的%，劳动力资源丰富，是我国最大的能存富余劳动力跨省输出基

地，劳动力成本低，劳动力的素质较高，同时高等教育也比较发达，能够支撑各类产业的发展。

2、战略内容：

2003年10月，当的十六届三中全会提出：“有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展”；

2004年的政府工作报告中进一步提出：“促进中部地区崛起，形成东中西互动，优势互补、相互促进、共同发展

的新格局。”2004年9月，“存进中部地区崛起”写进了党的十六届四中全会的决定。2005年10月，当的十六届五中全会通过国家“十一五”规划建议对中部地区的发展重点提出了明确的要求。2006年4月，中央专门颁发文件，从多方面提出了促进中部崛起的政策意见。中央的战略决策与一系列政策安排，将对中部地区崛起发挥强

的的推动作用。

通过实施“中部崛起”战略，充分发挥综合优势，加快农业产业化、新型工业化和城镇化步伐，促进经济增

长方式由数量粗放型向质量效益型转变、由投资带动型向投资、消费、出口协同推进型转变。进一步扩大开放，

在结构调整中承接海外和沿海的产业转移，加快区域资源整合与经济合作，统筹经济社会发展，促进城乡二元发

展模式向城乡协调发展模式转变，就能走出一条全面、协调、可持续发展的新路子，成为中国经济增长的心得发

动机。

3、存在问题

但是目前实施“中部崛起”战略面临着各种各样的问题，这些问题集中体现在：一、农业比较效益低农民

种粮积极性不高；二、城镇化率低于全国平均水平；三、工业经济总量低核心竞争力不强；四、区位优势还未能

转变为经济发展优势；五、文化优势和潜力有待挖掘和发挥；六、环境保障和环境容量的压力大；七、劳动力资

源配置不合理；八、人多财弱民生改善需加强。

4、解决对策：

首先，建设一批全国性和区域性农产品交易市场改善农业生产条件，提高抗灾减灾能力；调整农业生产结构，提升农业比较效益；提高农业经营组织化建设，逐步解决小生产和大市场的矛盾；建立健全现代农业服务体系，

加快建设一批全国性和区域性农产品批发交易市场，提升郑州农产品期货市场水平，降低农产品交易成本；完善

强农惠农政策，择机逐步提高粮食最低收购价。

其次，建立城乡统一的建设用地市场在保证耕地面积不减少、质量有提高的前提下，建立健全城乡统一的建

设用地市场和城乡利益平衡机制；创新城市发展资金筹措机制，探索设立城市发展基金，带动社会资本投入，解

决城市基础设施建设投入问题，摆脱对“土地财政”的依赖。

第三，将符合条件产业集聚区升格为国家级开发区；在河南设立国家级承接产业转移示范区，将中原经济区

符合条件的城市纳入到国家性能源汽车示范运营试点城市，将符合条件的产业集聚区升格为国家级开发区，重点支持有条件的城市开展服务业综合改革试点，尽快建成郑州区域性金融中心；

第四，将郑州列为全国性综合交通枢纽试点城市；加快构建以郑州为中心的“米”字形高速铁路网，形成贯

通国家东北与西南方向、西北与东南方向的战略交通枢纽；加快大能力运输通道建设，打通中原经济区多条出海

通道；把郑州机场建成内陆大型航空枢纽，建立中原经济区国际开放通道，形成国内人流物流中转枢纽；

第五，设立全国文化改革发展综合试验区；围绕华夏文明传承和现代文化创新，可以考虑在中原经济区设立

全国文化改革发展综合试验区，并以此为平台，在文化体制改革和文化产业发展方面先行先试，促进文化事业与

文化产业协调发展；

第六，加大对中原经济区重要生态功能区生态补偿均衡性财政转移支付力度，扩大支持范围。探索建立碳排

放交易机制，建立区域性碳排放交易中心；

第七，大力发展职业教育，加快高等教育发展，建设一批高水平大学；大力实施高端人才引进和培养工程；

建设中原人力资源开发服务中心，配置省内外劳动力资源，提高向周边地区输出人才和劳动力的集约度和辐射度；

最后，加大中央财政转移支付力度，支持中原地区城乡居民基本公共服务尽快达到中部地区平均水平；加强

就业服务，建设国家级创业培训服务示范基地；完善社会保障，率先在中原经济区实现新型农村社会养老保险制

度和农村低保全覆盖；加快社会事业发展，加快普及学前教育和高中阶段教育，率先开展义务教育试点。

【拓展阅读】

区域协调发展战略有助于经济发展

纵观新中国成立后经济社会发展历史，我国的经济发展战略出现了几次大的转变，由最初的“平均主义”同

步发展战略转变为非均衡的区域经济发展战略，再由非均衡的区域经济发展战略转变到现在区域协调发展，区域协调发展战略是基于我国经济社会发展的需要提出的，区域协调发展为经济平稳较快发展提供了强有力的支撑。

区域协调发展让产业区际分工更加合理。随着社会主义市场经济体制的建立和全国统一市场的建设，中国原

有各地“自成一体”的产业分工格局逐步被打破，地区间产业分工日趋合理：先进制造业尤其是具有规模经济特

征的制造业和知识密集型服务业将在沿海地区得到更大发展；能源、原材料产业以及优势装备制造业和高新技术

产业将在中部地区得到更大发展；消耗少、污染轻、环境友好的特色产业将在西部地区得到更大发展；装备制造

业将在东北地区得到更大发展。

区域协调发展促使各地将出现更多具有国际影响力的产业集群。由于区域协调发展战略的提出，产业集群受到了各地、各层级决策部门的重视。从各地发展规划来看，大部分地区都把培育产业集群作为推动区域经济发展

的主要战略之一。同时，各级各类开发区的存在，为产业集群式发展提供了空间依托。随着转变经济发展方式的

一系列方针政策的落实和国家自主创新战略的实施，在既有的产业集群之外，将成长一批高新技术的产业集群，

更有利于我国经济更好更快发展。

区域协调发展有利于区域之间良性互动格局形成。随着中央地方财权事权的进一步明确，地方政府以低廉的价格招商引资的可能性越来越小，节约资源能源和保护生态环境的法律和政策的完善，户籍制度的改革和平等就

业制度的建立，地方政府设置不合理的劳动力市场进入壁垒的做法将趋于减少，各级地方政府之间增强良性竞争

和合作的愿望将加大，良性的区域互动格局有望形成。

区域协调发展促使沿边地区与周边国家和地区的跨境合作更加深入。未来各省区尤其是沿边各省区将越来越

多地参与到中国与周边国家和地区的跨境合作之中——广东将逐步实现与香港、澳门的一体化，广西将深度参与环北部湾经济技术合作，云南将深度参与南亚地区合作，西北地区将深度参与中亚经济合作，东北地区将深度参

与东北亚区域经济合作。而且合作内容将不断丰富，合作关系不断加深——不仅包括贸易自由化、投资便利化，

也包括基础设施的衔接、产业发展的协调。

区域协调发展有助于让产业区际分工更加合理。促使各地将出现更多具有国际影响力的产业集群，有利于区

域之间良性互动格局形成，促使沿边地区与周边国家和地区的跨境合作更加深入，最终实现我国经济的又好又快

发展，因此要在政府政策指导下，获得人民支持基础上，东部带头推进区域协调发展，最终实现共同富裕的目标。

缩小地区发展差距推动区域协调发展

经济社会发展要突出抓好的工作之一就是经济发展重大战略任务，当前我国经济发展的战略任务就是推动区

域协调发展，但是区域协调发展面临的突出问题就是区域发展差距仍然较大。因此要想推动区域经济协调发展，

首要的是缩小地区发展差距

通过加大国家政策支持力度缩小地区发展差距。按照区域总体战略和形成主体功能区要求，把各项政策落实

到位。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，赋予地方以更大的发展自主权。推进财税体制改革，完善和规

范财政转移支付制度，重点支持中西部贫困落后地区加快发展。要建立完善生态环境的补偿机制，对以生态环境

保护为主的“限制开发”和“禁止开发”地区，要及时补偿到位。建立和完善资源地区的利益分享机制，使这些

地区能够在资源开发和生态环境保护中获得合理的回报。

其次通过推进实现基本公共服务均等化缩小地区发展差距。当前，实现基本公共服务均等化，要从基础做起，国家通过加大对中西部地区基础设施投入力度、加大社会事业投入力度，加大社会保障的投入力度，使这些地区

尽快补上基本公共服务方面的欠账，缩小与发达地区在基本公共服务方面的差距，这是实现均等化最起码的要求。在此基础上，对于新增公共服务投入要统筹规划，适度向中西部倾斜。

第三发挥东部地区的带动作用，支持中西部地区加快发展，缩小地区发展差距。通过产业转移、投资合作等

方式，带动中西部地区产业发展。加强政策引导，推进东部沿海地区加工贸易企业向中西部定向转移，以产业园

区为依托，促进节约土地，集约发展。引导加工贸易企业延长产业链条，鼓励就地解决料件，利用当地资源进行

深加工。同时，中西部地区要大力发展中小企业，在增强配套能力的同时，增加吸收就业能力。

最后，鼓励全民创业，提高欠发达地区自我发展能力，缩小地区发展差距。从不同地区的发展来看，发达与

落后可能会有许多原因，但创业是其中最重要的原因。一些地方之所以长期发展不起来，从外部条件说，可能是

资源禀赋差、投入不足；从内在条件来说，主要还是缺乏创业环境，民众参与创业程度不充分、个人创业本领短

缺、创业能力不足。相反，一些发达地区经济加快发展、整体富裕程度提高，恰恰是全民创业的结果。发展源于

创业，只有让创造财富的源泉充分涌流，使创业活动得到充分的保证，经济才能蓬勃发展，社会才能和谐进步。

我国已经进入推动区域协调发展的重要阶段，就是要从过去优势地区优先发展，转变为全面协调可持续发展。为此，要按科学发展观的要求，在实现经济又好又快发展的同时，促进加快形成城乡、区域协调互动发展的格局。