城镇低效用地的再开发风险及城中村改造.doc

城镇低效用地的再开发风险及城中村改造

-

2013年4月，国土部印发《开发城镇低效用地再开发试点指导意见》（以下简称《意见》），确定在十省市开展城镇低效用地再开发试点。《意见》要求，严格界定城镇低效用地再开发范围，在有利于提高土地集约利用水平和综合效益的前提下，围绕产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善等部署，确定试点范围，坚决防止盲目大拆大建，造成新的浪费。

《意见》中所说的城镇低效用地，主要指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地、布局散乱、设施落后、规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。

X市是湖北省内较大的城市，也是承接东部产业转移示范市。作为湖北省低效用地再开发的试点市，X市2011年就曾零星开展城中村、棚户区改造，以适应城市发展需要回应巨大的民生诉求。国土部《意见》印发后，X市决定借用政策的春风，大规模实施“两改两迁”①工作，以实现城市面貌脱胎换骨的转变。作为典型的中西部农业大市，X市的“两改两迁”问题具有代表性。本文通过清理X市城中村、棚户区的改造逻辑，探讨中西部地区城市低效土地再开发的问题和前景。

一、地产泡沫的若隐若现

更要命的是，X市正倾力打造新城区。新城区做了很多概念性规划，如X市大剧院、未来的CBD地区、现代科技、新能

源区等。新城区规划建设600万平方米的商品房，按每套100平方米，每户3口人计算，开发的6万套商品房，可容纳人口180万人。我们调查时，新城区的房价3500元/平方米，远低于主城区的商品房均价，按理说应该能吸引市民前去买房。但有知情者说，开盘三个月，共卖出1300套，主城区老板气得跳楼。这个其实很好理解，经济发展带来的买房需求，在一定时间内是固定的，新城区因房价较低、开发力度较大，吸引大量市民到那里置业，必然带来主城区房屋交易的减少，主城区老板的自叹倒霉，与新城区的商品房开发有关系。

新城区规划人口200万，X市“两改”的商品房，需要300多万人消化，而X全市总人口不过597万，如此超前的规划理念，是要将X市所有人口集中起来？这个假设显然不成立。地方领导们解释说，“发展第一产业没有前途，发展第二产业见效太慢，发展第三产业才可以振兴X市”。其意是说，要将X市打造成区域性中心城市，必须先在城市建设上有大的作为。事实就是这样的。

二、城市发展与城市建设

“两改”项目和新城区建设，开发出大量的商业和楼盘，其意是通过发展大型商业、服务型产业提高市民的消费水平，同时辐射到周边的其他城市。我们调查时，有干部振振有词地说，“不要害怕百姓的购买力，一要挖掘百姓的消费潜力，二要增加商圈的辐射范围”。

第三产业的发展有很强的地域性色彩，X市要通过商业和房产成为区域中心，基本不可能。周边县市的居民，既不可能专程到X市买衣服，也不可能大规模到X市买房置业。毕竟，X 市不具备如武汉那样的区位优势，如此多的商业和地产只能针对

本市人。城市的商业规模由城市经济密度决定，X市的消费能力主导现实消费水平，而不仅仅取决于市民的消费意愿。X市实施“两改”的目标是建设城市综合体，城市综合体由写字楼、商铺、住宅等构成。如果说住宅还能靠时间和降价来消化的话，商铺和写字楼会因没有源源不断的客户而空置。如果城市发展还只处在初级阶段，工业水平还没有催生众多中产阶层，市民的消费能力很难被诱导出来，写字楼和商铺的开发前景就会比较黯淡。稍微有点经济常识的人，就知道二、三产业的辩证关系。X市的城市发展构想是引进总部经济，推动城市由传统制造业向高端服务业转型。总部经济是在某经济领域或区域的核心，以追求单一产业价值观为目标，将创意、决策、指挥等智能的所有关联环节进行大规模的集聚，使之产生极化与聚化效应，由此扩散出彻底颠覆松散经营模式的经济效能和效益，进而带动整个行业领域或区域经济的高速发展的经济模式⑦。总部经济如能在欠发达城市――X市区落户，可带来就业和税收的高速增长，城市消费也将会大幅度地提高，我们所担心的商业、地产泡沫就不会实现。问题在于，X市是否有发展总部经济的资源优势。

X市作为三线城市，具有土地资源、交通区位、能源运输等优势，按照一般的欠发达城市的发展路径，X市应该成为承接沿海发达地区产业转移之地，作为区域性中心城市如武汉、成都等市的产业生产基地。X市的第三产业和城市要想大发展，必须首先大力发展第二产业。只有建设起完善的基础设施，培育好健康的市场经营环境，为工业发展提供人才资源与政策优惠，才能带来X市制造业的发展和人流的聚集，X市的经济发展才会有活力，居民消费能力才会快速提高。X市想跨过制造基地的门槛，一步到位成为总部经济城市，但X市与众多的三线城市相比，

并无明显的资源比较优势。X市当然可以先打好硬件基础，在市区内建设大量CBD，总部经济一般也发韧于CBD。但大建CBD 并不意味着能成就总部经济，城市建设CBD由经济总量、产业结构、能级水平决定，政府积极于城市规划、招商引资只能起推动作用。违背经济发展规律上马大量CBD空间框架，总部经济的功能若不能很快发挥出来，面临的金融风险和社会风险当属不小。X市政府做好准备了吗？

X市政府在“两改”上的盲目争先、快速推进，将要付出巨大的环境、资源及公共福利代价。若上级部门加强规划的严肃性，对城市发展用地有所控制，X市的城市建设将受到一定约束，X 市的“两改”政策也会稳步地推进。现在的情况是，国土部颁布的《开发城镇低效用地再开发试点指导意见》，为X市的城市建设提供了极大的政策空间，市政府顺势将棚户区城中村全部纳入改造范围，以最大化地实现改善民生、提升形象的建设目标。X市“两改”政策的基本原则是“不予不取、自求平衡”，即城区政府负责招商引资、项目洽谈、征收补偿等工作。项目摘牌后，土地出让金市级留存部分全部返还给区政府，用于项目内的房屋征收和配套建设。按国家政策必须征收的廉租房资金等专项资金，先征后返给城区政府并按专项资金规定的用途使用。对于房屋征收量过大、项目用地无法平衡的，可在辖区项目内自求调配。

实际的“两改”政策是，市里把好规划关，具体操作在区里。区里先确定要改造的地块，一般不低于100亩，且要连片搞开发，然后以地招商确定投资主体。开发商做具体规划，报市里批准，市里再修改、认证，测算好房屋征收成本、还房面积等。区里与开发商签订开发协议后，发布房屋征收意见稿及房屋还建方案。开发商垫付征地动迁中的全部资金，区政府主持征地拆迁的全部

工作。政府与开发商签定的协议中注明，谁摘牌谁来承担房屋还建资金，若将来投资主体不能摘牌，区里将资金、利息全额返还。开发商将毛地整成净地，最高的成本为800万～900万元/亩。X 市“两改”项目的“不予不取、自求平衡”原则，是指政府将潜在的土地出让金全额返还用于房屋拆迁和还建。表面看来，政府没有花一分钱，城市形象得到改善，人们生活质量提高，开发商也有利可图。但这世上没有无缘无故的财富，政府、居民、开发商三方共赢的资金从哪里来呢？从政府的土地财政中来。

经济发展带来的土地利益率是一定的，它是X全市人民共同努力的结果。按照现行土地制度，土地要进入市场必须首先经国家征收，地方政府招拍挂土地所得出让金数量是确定的。棚户区土地是国有划拨地，城中村土地是集体土地，按照正常的房屋征迁程序，政府会从改造中得到土地出让金。但市区政府没有改造的财力，于是借用资本的力量平衡。拿出项目区的其他土地利益，来平衡开发商征迁的资金损失，政府损失了潜在的土地出让金。既然城市经济总量在一定时期内是稳定的，城市建设的密度在一定时期内也是有界限的。X市每年的财政为140多亿元，市政府既要推动“两改”政策，又不愿意损失土地财政，城郊地区土地开发也不会停下来。如此，X市的资金流量会超过既定的经济发展水平，现在多出来的1000亿资金流，会演变为一幢幢的城市综合体。政策性供给远大于市场性需求的后果是，房屋卖不出去，商业无人消费，“鬼城”、“空城”很快出现。X市政府当然考虑到后果，有干部对我们这样说，“X市工业化、城镇化速度较快，有效需求可能与供给不匹配，但X市块头比较大，我们不担心住宅的销售，我们只担心商业需求问题。若是开发商一跑，政府还是要兜底”。

三、“两改”政策的实践问题

开发商争取项目是为了逐利，X市搞城市建设的大跃进，他们理应了解信息保持克制。但开发商的理性是个体的，对整体经济容量的了解有限，只要挖潜优势（开发地段、自身特色），能赚到大钱，他们难有动力关注同行情势。再加上市政府的积极招商，基层干部的大力配合，他们对X市发展有一定预期，因此，尽管知道潜在的开发风险，市场的盲目性及营利的迫切性，还是带来了开发商的风险估计不足，我们通过一个“两改”项目来说明问题。

南业公司投资X市有两个外在原因：一是近几年X市发展势头好，他们对X市的未来有信心。二是从商业角度看，万达、绿地、恒大等均进驻X市，这些都是巨无霸型的开发商，他们齐聚X市投资说明地产市场前景好。南业公司的信心还来源于自身优势。一是地段优势。该地段处在X市核心区，是人民路、长虹路的交汇处。人民路是X市区最老的主干道，长虹路是目前X市区的主干道。F区领导曾说，如果说F区是X市的皇冠，长虹路片区就是皇冠上的一颗明珠，投资该地段会有近300米的沿街展示面。二是开发优势。南业公司调查市场发现，X市写字楼总体欠缺，多数写字楼没有看相，高档写字楼很是欠缺，南业公司因此决定在该地段做5A级写字楼。另外，南业公司主打家居建材，公司调查发现，X市家居市场一线品牌少，公司因此决定做中上等家居项目。三是商业运营优势。南业公司打算出售商场，与买家签订协议，买家不能单独经营，必须接受统一管理，商场租金每年协商。南业打算培育商业市场，保证年租金的增长水平。南业公司卖出一部分商铺，本来是为了平衡资金压力，政府对其运营方式却很认可，政府不希望公司卖房子、店铺后直接

走人。X市的土地开发是有教训的，X市核心区有条老街，以前街两边有着琳琅的旧商铺，很是繁荣。政府决定将其开发为高端步行街，开发商卖掉商铺住宅后甩手走掉，现在该地段也成为地摊货的集中地。地方政府领悟出来，做商业开发不自持很难有前景，南业项目经理的自得大抵源于此。

南业公司并不了解市里的发展规划，如此多的城市综合体项目不断上马，使南业公司预感到项目完工后的恶性竞争，无论房屋销售还是商业项目都会受到影响。但协议一签订、项目一开发，就不再有回头路，只能尽可能做到科学管理，其他只能听天由命。南业老板调侃地说，“南业的命运不掌握在我们手中，掌握在X市未来几年的发展上”。南业公司较为担心商业项目，住宅的销售不是问题，大不了进行降价处理。商业项目则不然，“两改”凭空多出不少商业项目，南业已感觉到商业规模的失控，且电商崛起对实体店的冲击不小。南业公司听内部消息说，X市规划5年内商业规模超过沈阳，转而认为既然市政府敢做规划，应该对X市的发展有考虑，对城市扩张速度、人口容量有盘算。市场发展的盲目性及开发商的形势估计不清，造成的项目开发过度在X市多个项目片区存在。部分企业知道开发风险，但“只要我的公司能挣钱，其他项目的生死与我无关”。

南业公司实施的“两改”项目，既有城中村又有棚户区。棚户区改造的问题在于如何安置。棚户区的居民住在市中心，他们大多没有固定的职业，靠着居住地的区位优势，在周边打工或者做小生意。棚户区居民因家庭条件较差，大多数人会选择在城郊安置，政府也很乐意在远郊安置困难户。如果仅从利益主体的角度考虑，异地还建对于双方来说都算不错。异地与就地还建的区别在于土地区位。棚户区尽管居住条件差，有各种卫生、安全问

题，居民可以依托城市维持家庭再生产。假如安置房挪到城郊地区，居民的就业就将成为问题，就业连带出的生计问题，将带来一系列的社会问题，安置区也将逐渐演变为贫民窟，那将是中国现代化过程中的大灾难。

相比于棚户区改造，城中村改造难度更大。城中村与棚户区不同，城中村有两部分居住者。一部分是城中村的原居民，他们基本没有耕地可耕作，所获得的社会保障也较少，通过早年的违建和房屋出租，及社区集体经济的股份分红，他们得以维持家庭再生产，过上体面而优越的生活。一部分是城中村的租房者，城市务工的工资低，且不一定有保障，城中村的房租和生活便宜，正好满足其家计生产诉求。与棚户区改造80%的村民积极支持相比，城中村改造80%的原住民不同意，租房者也不太积极。村民对棚户区与城中村改造的态度差异，主要在于棚户区的土地属于国有，房屋多是自住，房屋建设紧密，居住条件极差，但城中村的土地属于共有私用，房屋除开自住还可用于出租，农民可以无偿分享土地级差地租，城中村改造的还建房虽然是大产权，但那是他们生活必须的栖居之地，土地级差收益都被“住”掉了，城中村村民必须自主谋求职业。城中村改造抬高城区房租价格，使打工者栖身城市更困难，打工者要获得较多的节余，就要到距离更远的城郊村居住，不仅不利于农民的城市就业，还会因就业无保障、人口的集聚，加速城中村的形成。另外，城中村集体经济改造后按商品房价，转化为产业用房和公共服务房。居委会并不情愿，居委会担心的是，还建的商铺和商品房，是否建在路边还不确定，到时万一房价降了怎么办。社区书记会提交申请，要求开发商还建时产业用房优先，以保障集体房屋和商铺尽早出租。

四、中西部城市建设向何处去

低效用地是否低效，取决于采取何种标准。如果仅从土地经济效益的角度看，城中村、棚户区土地可称得上低效土地。实际上，城中村居民建有不少握手楼、贴面楼，城中村、棚户区的土地基本开发完毕，土地利用不仅不低效，甚至可以说很高效。仅从建设容量高低和土地产出率的角度界定低效用地是不完整的。即使采用“不予不取、自求平衡”原则实施“两改”，也要顾及“自求平衡”的限度。如果项目区内房屋密度较大，实施的房屋征拆补偿会较大，就需要更多低效土地进行平衡。若政府一意孤行地进实施改造，在“不予不取、自求平衡”原则下，村民和集体获得的补偿不会高，房屋拆迁过程中就会有钉子户，博弈的无序化就会带来意外事故，征地拆迁的进度就会受影响，政府后续工作的开展将受阻，开发商与政府的矛盾也会加大。单纯的集约节约利用城市土地，会带来低效用地开发的三大问题。一是造成资源浪费。大拆大建生产出大量的垃圾GDP，与“低碳经济、低碳生活”背道而驰，是对社会发展成果的严重浪费。二是存在市场风险。大拆是为获取土地，然后大搞商业开发，极易出现政策性供给高于市场性需求的问题，引发金融风险和社会风险。三是征地拆迁耗费行政资源，易积累民怨民愤，工作稍有不慎，出现拆迁事故，会影响社会稳定。总结起来，土地利用不仅具有经济内涵，而且具有政治内涵、社会内涵。从某个角度讲，土地只是目，经济才是纲，我们应该坚持纲举目张，而不是以目混纲，擅动根本。

X市“两改”政策的设想是好的，政府的城市建设理念也很前卫，但城市发展有其自身的规律。对于三线城市来说，单靠城市品位和形象来吸引大企业落户很是困难，“总部经济”和高端产业对城市的经济容量和人才素质有要求。三线城市仅靠优惠政

策、公共服务来促成大企业落户和发展不科学。贸然大幅度提高城市环境和品位，将扼杀三线城市自身的发展活力。仅仅因为X 市在湖北省内地位较高就大手笔建设，将使城市未来背负巨大的经济风险和社会风险。从X市可持续发展的角度讲，X市的城市发展着眼点应是，利用好廉价土地的优势，搞好城市基础设施建设，保证企业较低的进入成本，在东部产业转移的大潮中占得先机。产业经济规模不断提升、产业结构升级的成功，才是推动城市空间变革的重要力量。低效用地再开发具有历史阶段性，对于中西部的城市发展来讲，集约节约利用土地是必要的，但通过低效土地再开发来倒逼城市发展，并不合适广大的中西部地区城市。

改善民生很重要，但应该循序渐进，科学规划，而不是全面开花，搞城市大跃进。城中村的形成是我国城市化过程中特定阶段的产物，有其自身的规律性，与我国当前的发展形势相契合，且无论原居民还是租房者都不愿意改造，只是为了城市形象和城市品位，实施城中村改造不是明智之举。产业升级首先是个市场行为，是企业行为，其次才是政策引导。产业升级不是一朝一夕能完成，不是建几个CBD、建些写字楼就完事。任何一个成熟的经济体，都不是只有高端产业，而无中低端产业。只有高中低产业相互配合，才能实现经济发展与民生改善的目标。城市发展应该有“市长思维”，不应该有“开发商思维”，没有产业发展的城市快速扩张即是无源之水。”市长思维”指当政者既要考虑经济的快速发展，也要注意发展的均衡性及可持续性，要有全局思维，有长远打算，对城市发展有规划有调控，而不是为一己政府得好处而不顾其他。

X市的“两改”政策实践告诉我们，一刀切地鼓吹土地高效

利用，有时会带来负面的社会后果。地方政府应捋清产业结构与土地利用的辩证关系，因地制宜地稳妥推进城市建设的速度，在集约土地利用的基础上推动城市经济总量的提高。好大喜功、急功近利式的城市建设，应立即停止。

城镇地籍更新调查经验做法-

X县城镇地籍更新调查工作于200X年X月正式启动，经过近X个月的努力工作，截至目前，权属调查工作已全部结束，共完成权属调查X宗。其中，住宅用地X宗，企业用地X宗，事业用地X宗，商业用地X宗，村集体用地X宗，乡企业用地X宗，公益事业用地X宗，存在争议的X宗。为下一步工作进展提供了详实的依据。

一、主要做法

(一)领导重视，组织健全

X县委、县政府对城镇地籍更新调查工作高度重视，及时成立了以县委常委、常务副县长X为组长，主管副县长X为副组

长，相关委局负责人为成员的X县城镇地籍更新调查领导小组。县国土局也成立了以局长X为组长，相关股室负责人及各国土所所长为成员的城镇地籍更新调查工作小组，并下设办公室，由主管局长X担任办公室主任。办公室又下设野外调查组、技术指导与后勤保障组。外业调查组从局机关和二级机构中抽调了X 名业务能力较强、能吃苦耐劳的同志，又从社会上聘用了X名综合素质高的人员，共X人分成X个调查组；技术指导与后勤保障组由地籍科长、地籍科三名业务骨干和两个协作单位的工程师组成。由于调查期间正逢酷暑天气，长期的野外作业使许多同志出现中暑、脱水现象，局里又专门抽调X名同志作为一线补充人员。健全的组织机构为我县城镇地籍更新调查工作的顺利开展奠定了良好的基础。

（二）严格规程，统一标准

根据省、市有关文件精神以及《城镇地籍调查规程》、《X省城镇地籍更新调查技术规程》要求，为保证调查数据的准确性、全面性和科学性，结合我县实际，城镇地籍更新调查项目于2006年X月开始招标，专家组于X月X日对竞标单位的标书进行了认真、详细的评审，一致推荐由X地质测绘院承担县城区域的地籍更新调查工作，X省地质矿产勘查开发局承担乡镇区域的地籍更新调查工作。X月X日正式与协作单位签定合同。

权属调查工作开展之前，我局就同两个协作单位，针对权属调查的相关技术问题召开碰头会，对规程中明确规定的，要严格按规程操作；没有明确规定的，协商出统一的操作标准，以便一线的同志操作，保证调查成果一致性。两个协作单位均按照事先统一的标准，各自培训测量区的权属调查人员。由于准备工作充分，使X月X日开始的权属调查得以顺利进行。

(三)多方筹资，保障经费

这次城镇更新调查工作，得到了X县委、县政府的高度重视和大力支持，所需经费主要由县财政负担，X县国土资源局也克服重重困难，积极筹措资金X万元，用于购置器具、印刷表册、发放野外作业补助等，使权属调查工作得以顺利完成。

二、问题与对策

在更新调查开始前，我们请主管县长在县电视台发表专题讲话，在调查区域张贴公告X份，可是，由于权属调查工作时间紧，任务重，仍有个别人不够理解、不予配合，致使我们的调查工作存在一些问题。如：在《地籍调查表》中个别邻宗地缺少签章；户主身份证明材料及权属来源资料根本不予提供等。虽然外业调查的同志们三番五次上门解释，费尽口舌，但收效甚微，严重影响调查工作进度。为此，我们决定先做调查，权属资料能收多少就收多少，对拒不提供的，待其进行土地登记时补齐，尽量缩短权属调查时间。

三、下步打算

权属调查工作仅仅是城镇地籍更新调查工作的先期性、基础性工作，该项工作现已全部结束。下一步，我们将督促技术协作单位尽快完成地籍测量和建立数据库工作，为早日完成宜阳县城镇地籍更新调查工作争取时间，奠定基础。

>>>>城镇地籍更新调查经验做法责任编辑：飞雪阅读：人次