财政转移支付制度(2)

财政转移支付制度

一、我国财政转移支付制度的现实考察

经过20多年的改革开放，我们初步建立起了一套具有中国特色的财

政转移支付体系。

（一）我国政府间财政转移支付的形式

在现行财政体制下，中央与地方政府之间的转移支付（补助）形式主

要有以下几种：

1.一般性补助范畴：体制补助与体制上解。这是从原分级包干制中保

留下来的，即在实行分税制之后，中央对地方的补助继续按原体制规

定执行，原体制地方上解按不同体制类型继续上解中央：实行递增上

解的地区，继续按原规定递增上解；实行定额上解的地区，按原确定

的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增办法，即按1993年的实际上解数，核定一个递增率，每年递

增上解。从1995年开始，中央财政取消了对各地区体制上解（中央）

的递增率，实行定额上解的办法。

2.中央财政对地方财政的税收返还。税收返还是指1994年分税制财

政体制改革中，为了保护地方既得利益，中央把在1993年按新体制计

算的净增加的收入全部返还给地方。税收返还的办法是首先核算中央

对地方的税收返还基数，核算公式为：R＝C＋75％V－S其中：R为

1994年中央对地方税收返还的核定基数；C为消费税收入；V为增值税收入；S为1993年中央对地方的下划收入。式中右边的两项之和（C＋75％V）是新体制下分税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收

入的数量；S是原体制地方已得的份额。两者的差额R，就是按照新税

制规定中央从地方净上划的收入数额，这个数额全部返还给地方。

1994年以后，税收返还在这个基数上逐年递增，递增率按增值税和消

费税的平均增长率的1：O.3系数确定。1994年后，如果中央净土划收

入达不到1993年的基数，则相对应扣减税收返还数额。1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算：

3.中央财政对地方财政的专项拨款。此类拨款是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据

特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不

发达地区发展资金、“三西”专项资金等。

4.中央财政与地方财政年终结算补助与上解。为了保持财政体制的相

对稳定性，对一些因为体制变动、企业或事业单位隶属关系的变化、

预算执行过程中中央新出台的政策措施等因素引起中央和地方财力转

移的事项，以及一些不在收支包干范围内的项目实行年终结算，有的

是中央补助地方，有的是地方上解中央，它是包干体制的一种补充。

（二）过渡期转移支付办法的实施与改进

实行分税制财政体制后，虽然中央政府集中的收入增加了，但是，中

央政府实际上可以用于调节地区间差距的财力并没有显著增加，转移

支付的效果不明显。主要原因在于中央的调节能力受制于现行的财政

资金转移方式。现行的财政资金转移主要由基数法来确定，只能增加，不能减少。这就意味着中央从执行分税制所集中的绝大多数收入，仍

要按照各的基数返还到原地区。这样做虽然保证了每个地区的既得利益，但中央政府却只能依靠有限的收入增量，来考虑地区之间的平衡，效果自然十分有限。此外，税收返还的基数中包含了原体制中的不合

理因素，而且在逐年滚动的过程中，这些不合理因素还在继续扩大。

针对上述情况，1995年制定并实施了“过渡期转移支付办法”，其基

本内容是：

1.按影响地方财政支出的因素，核定各地的标准支出数额。凡地方财

力能够满足标准支出需要的，中央不再转移支付。对地方财力不能满

足支出需要的，再对财政收入进行因素分析，凡财政收入达不到全国

平均水平的地区，收入努力不足的部分，由地方通过增收解决相对应

的支出需要；凡财政收入达不到全国平均水平或通过增收仍不能解决

其支出需要的，中央根据转移支付资金的总额和各地的财力缺口分配

转移支付资金。

地方标准财政支出主要采取分类因素计算法加以测算，将财政支出分

为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分，分别采用不

同的计算办法，计算的依据主要是国家相关财政支出的规定和影响财

政支出的客观因素。凡是国家有明确规定支出标准和开支范围的，一

律按国家的相关规定核定，地方自行颁布的支出规定和制定的开支标准，均不予承认。对国家没有颁布支出标准的项目，运用多元回归分

析法，将各省区的现实数据作为样本点的经验数据，选择相关因素进

行回归分析，确定各因素对相关支出的影响权数，建立地区间相对均

衡的支出方程（支出模型），并据此计算该类的均衡支出。

2.对地方收入努力水准的考核。因为目前缺乏用于计算标准收入的各

地区税基资料。因此，对各地收入努力水准的测算也只好采用计量经

济学的分析方法，即根据各地区当前的收入水平确定影响财政收入的

各因素的权数，从而得出反映各地区平均收入能力的回归方程，以此

计算各地区平均收入能力，将其作为标准收入。然后，用各地区1994

年实际收入与标准收入进行比较，实际收入小于标准收入的，视为收

入努力不足地区，并根据差额相对应扣减其转移支付补助。因资料有限，在收入努力水准测算中，仅对影响地方较大的增值税和营业税两

项收入进行测算。

3.建立对民族地区的政策性转移支付。为了既贯彻公正、规范的原则，同时又能将有限的财力首先用于解决最紧迫的问题，过渡期转移支付

制度除了对全国30个地区按统一因素、统一公式计算转移支付外，还

针对民族地区的财力状况，建立了对民族地区的政策性转移支付，以

解决民族地区存有的突出的财政矛盾。

过渡期转移支付办法经过1995年试运行后，在吸收相关方面合理建

议的基础上，1996、1997年和1998年又作了三次改进和完善。

1996年的改进措施主要是：（1）改进了客观性转移支付的计算办法，以“标准收入”替代“财力”因素。标准收入测算范围包括增值税、

营业税、农业税、农业特产税、资源税、土地使用税。（2）改进了标

准收入的测算方法。尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做

法靠近；无法取得相关经济税基数据的，采用多元回归方法；既无税

基数据又难以建立回归方程的，按照一定的客观标准，将全国该项目

实际收入分解到各省区；其余部分以实际数视同标准数。（3）完善了

激励机制。一是建立收入增长激励机制。凡地方收入未达到全国平均

水平的地区，适当扣减转移支付补助数，而对收入增长率高于全国平

均水平的地区，另加一定奖励。二是调整财政供养人员奖惩力度，对

财政供养人员未超标的地区，给予更多的奖励，对超标的地区，则给

予一定处罚。

1997年对过渡期转移支付办法作了以下改进：（1）标准支出方面，

增加了高寒因素，按照各地（省会城市）当年10月至次年4月期间日

平均气温。并参照取暖支出的实际情况，划分出五类地区，根据各地

行政单位取暖费决算数，分别核定每类地区的年人均取暖费标准。（2）增值税标准收入估算方面。鉴于增值税测算中没有考虑征税成本、企

业规模、经济结构等因素，对计算结果进行了适当调整。（3）关于政

策性转移支付，以标准财政支出为基础，在客观性转移支付基础上，

增加民族地区政策性转移支付系数，具体办法是，根据民族地区有增

长弹性的收入（包括地方收入和税收返还）满足标准支出的水准，分

档核定政策性转移支付系数。（4）再次调整财政供养人员的奖励力度，对财政供应人员实际数低于标准数的地区，差额部分的奖励比例由原

来的20％提升到80％。

1998年，在保持过渡期转移支付办法总体框架的情况下，标准化收支的测算面进一步扩大，并针对财政数据口径的变化，对部分项目的测

算方法进行了改进。标准收支测算结果更趋合理，一是扩大了标准收

入测算面，按照“税基×标准税率”的方法测算屠宰税、车船使用税。二是标准支出测算改动较多：（1）适当调整了标准财政供养人员测算

口径。将离退休人员从财政供养人数中分离出来，据实计算。为了提

升标准财政支出测算的准确性，将财政供养人员按省、地、县三级分

别测算。（2）彻底改革了公用经费的测算办法，采用全国统一的人均

公用经费标准和各地区财政供养人数为公用经费的两个因数，辅之以

适当的成本差异系数计算确定。（3）用因素法计算确定车辆燃修费。

根据标准财政供养人数和全国行政事业单位人车比例，计算确定各地

行政事业单位标准车辆数；同时根据各地行政事业单位标准车辆数和

单车年耗油量、价格以及单车修理费定额，计算确定车辆燃修费应支数；按照海拔高度修正系数和路况情况调整系数进行调整。（4）用病

床数和医技人员因素计算确定卫生事业费。（5）考虑城市人口、城区

面积等因素，测算城市维护建设费。

二、我国财政转移支付制度的评价——问题分析

过渡期转移支付办法立足于我国国情，在客观因素的选择和具体计算

方法的确定方面，现实性、政策性较明显，可操作性较强，比较科学、规范，首次采用现代计量经济学的方法，是我国财政体制改革的又一

次突破，标志着我国财政工作决策进一步科学化、合理化。但是，与

社会主义市场经济体制和全国各地社会经济协调均衡发展的要求相比，还有不小的差距，与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较

差距更大。其主要问题是：

（一）中央对各地税收返还额的确定方法缺乏科学依据

税收返还是我国无条件财政转移支付的主要形式，为了保护各地区的

既得利益，分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留（以过去某一年的收入和支出作为

基数）。形成了一省（地）一率、一省（地）一额的非常不规范的转

移支付制度；按“基数法”确定税收返还既不考虑各地区的收入能力

和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。鼓励了地方讨

价还价行为，不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。（二）转移支付形式不规范

在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移

支付外，绝大多数财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、

结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各种转移支付形

式的政策指向不明确，错综复杂，极不规范。

（三）转移支付随意性大

在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有

明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础

性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设

施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项

拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及

到各行各业，到处“撒胡椒粉”；同时，很多专项资金的分配使用缺

乏事权依据，亦无相对应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，

费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度

约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

（四）转移支付调节功能微弱

我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化，对各

地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常

有限：（1）从无条件转移支付着，中央政府对地方的税收返还和补助

按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。并且，税收返还的使用权掌握在地方政府

手里，即使它有不合理之处，中央政府也无法改变。（2）专项补助有

相当大多数被用于救灾等特殊政策目标，宏观调控作用甚小。（3）在

目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接收者地位，不能

充分调动和发挥地方政府的积极性，无法有效地促进地方公共产品和

服务的供应。

（五）转移支付力度不足

以1993年为基数的税收返还方式，因为“保存量，调增量”，加之

省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够，不利于缩小业已存

有的地区差距。表现在：（1）沿海与内地省份财政收入基数差距，将

使两类地区经济差距拉大。（2）税收返还与“两税”增长率挂钩的本

意难以实现。目前的分税制遵循的是增量累进原则，因此即使在一个

地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对

地方税收返还比例也是递减的。由此可见，“基数法”的影响将是长

远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度，上交中央财政较多

的情况下，中央财政通过转移支付手段支援内地，才有可能缩小与发

达地区的差距。但自1995年启动的以均等化为目标的过渡期转移支付

制度，因中央财力的限制，调节力度也很有限，1995年中央从增量财

力中只能拿出20亿元，1996、1997年30亿元、1998年40亿元，对

30多个省、市、区来说可谓杯水车薪。以上事实足以表明，若不改变

各地区在原包干体制下形成的不合理的存量财力差距和专款分配办法，仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配，不能缩小地区间财力

差距，这与国家实施西部大开发战略，存有尖锐的矛盾。

三、建立科学规范的财政转移支付制度的构想

我国现行的财政转移支付制度存有的上述问题应当在改革过程中逐步

改进和完善。

（一）我国政府间转移支付模式的选择与建立原则

1.关于转移支付模式选择。国际上转移支付的基本模式有两种：一种

是单一纵向转移支付制度，即单一的自上而下垂直的转移支付，目前

世界上多数国家采用这种模式。另一种是以纵向为主，纵横交借的转

移支付制度。其中，纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题，而横

向转移支付侧重解决横向非均衡问题。这两种模式各有利弊，单一纵

向模式操作简便，具有稳定性和透明度，但对下级政府强制色彩较浓；纵横交错模式，因为地方政府参与了转移支付过程，体现了地区间的

相互支援关系，利于鞭策后进，鼓励先进，但操作较复杂。从今后发

展趋势看，我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。但现阶段，根据我国国情，鉴于我国一直采用单一纵向转移支付形式，并有

一定的实践经验，与此同时，转移支付目前应着重解决纵向非均衡问题，因此，可以在此基础上使之法律化、弹性化，增加透明度，减少

随意性，逐步健全单一纵向转移支付。而纵横交错的转移支付制度，

与完善的分级财政体制一样，都应是比较长期的目标。

2.建立规范的财政转移支付制度应遵循的原则：（1）科学性原则。

我国财政转移支付制度要参考国外成功经验并结合我国实际情况认真

研究、仔细权衡、精心设计，力求科学、合理，并易于操作。（2）法

制化原则。

在建立新型财政转移支付制度时，要特别强调法制化原则，运用立法

手段来保证这一制度的运作，将其包含的数额确定，支付形式、方式，监督管理及预算、决算都以法律的形式确定下来，做到有法可依，有

法必依。（3）规范化原则。我国以往财政体制下的转移支付之所以没

能形成一套完整的体系，一个重要原因就在于其规定和做法杂乱无序，很不规范，因此新转移支付制度从形式到内容都要符合规范化要求。（4）公正性原则。即在核算测定转移支付资金来源和使用时，从制度

上保证对不同地区一视同仁，不搞偏袒或歧视。（5）透明性原则。新

的转移支付制度必须改变过去那些决策主观、操作模糊的做法，在转

移支付总体安排和各类补助的因素测算、公式设计、标准核实以及支

付的各个环节都要坚持公开、透明。（6）配套性原则。要把转移支付

制度与落后地区的制度改善和创新、优先在中西部地区安排资源开发

和基础设施建设项目、理顺资源性产品价格体系、变地区倾斜政策为

产业倾斜政策等有机地结合起来。

（二）完善我国财政转移支付制度的构想

1.用“因素法”潜代“基数法”。采用基数法确定各级地方政府的财

政收支基数，其不合理性是显而易见的。抛弃基数法，采用国际上通

用的因素法将是一个必然的选择。因素法的基本特点是，选取一些不

易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，

如人口数量、城市化水准、人均GDP、人口密度等，以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地增强税收的征管，提升地方上增加收入的积

极性，可考虑收入努力因素，如各地财政收入占GDP的比重。因素法

有利于提升转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与

地方之间的财政关系，提升财政管理的科学化水准。

2.选择适当的转移支付形式。世界各国的政府间转移支付，大都采取

复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致

可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性

转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点

解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转

移支付的地区能有充足的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区

大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向增强和

委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般仅仅指定转移资金的大

的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥

有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加

以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，

似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以

特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。（1）鉴于我国各地区之间

存有的巨大差异，在一个相当长的历史时期内，对一般性转移支付的

设计与实施，显然是我国规范化转移支付制度的重点和难点所在，也

是能否逐步实现各地区公共服务水平趋于均等化和社会经济均衡发展

的关键性因素。从我国实施情况看，1997年，中央对地方的财政资金

净转移额（税收返还补助一收入上解）为2302亿元，占整个政府支出

的25％，占地方财政支出的比重达35.15％。由此可见，即使在当前

规范化的转移支付制度尚未建立和实施的条件下，类似于一般性转移

支付的税收返还，已经成为我国财政体制中一个至关重要的组成部分。当以“因素法”为基准，以各地区公共服务水平均等化为基本目标的

转移支付制度建立之后，一般性转移支付在我国财政分配中的重要地

位与作用就更加突出。（2）专项转移支付在新的、规范化的转移支付

制度中也是不可或缺的。近些年来，中央对地方的专项性拨款有上百

种之多，数额也有几百亿元，其中包括特大自然灾害救济、特大抗旱

防汛补助费、支援经济不发达地区的发展基金等等。显然，在设计、

实施新的转移支付制度时，必须对这种状况进行清理、整顿和归并。（3）为了解决现实经济生活中以及各地区的特殊情况，应该有一种特

殊性的转移支付形式。就是在某些地区遭遇严重自然灾害、非意料严

重事变之时，以及中央出台的重大政策对地方利益造成严重影响时，

上级政府对下级政府提供的一种特殊补助。以免因非预料因素的出现

而打乱正常的转移支付程式和秩序。其所需资金，主要来源于中央的

财力储备。

3.逐步规范转移支付形式。（1）逐年降低直至最终取消税收返还。

基本思路是：现行税收返还运转方式不变，每年从对各地的税收返还

额中切出一定比例，结合中央拿出的部分资金，组成中央给地方的均

衡拨款资金。切块的比例可以酌情确定，比如起始年为10％，以后逐

年增大切块比例，如每年增加2个百分点，切到一定比例，可以实现

并轨，向规范体制过渡。适度调整返还数额，既在一定水准上保证了

转移支付的资金来源，又削弱了返还基数中的不合理因素，能够在一

定水准上缓解并缩小目前地区间公共服务能力的差距。（2）逐年扩大

一般性转移支付量，以使地方能有充足的财力来履行应承担的支出责任，从而使不同省区的居民均可享受到水平大体相当的基本社会福利

或公共服务。（3）清理现行分散在各个预算支出科目中的专项性补助，将其逐步规范为“整块拨款”和“配套拨款”。今后，随着政府间事

权和职责的划分，应对专项拨款项目进行调整，凡属地方事权范围内

的应由地方自行解决，中央对地方的专项补助应主要用于一些特殊情况，如救灾、扶贫、国土整治、环境保护、跨地区的基础设施建设项

目等，并且与均衡拨款协调起来，改进分配方法，提升财政均衡功能。

4.完善过渡期转移支付办法。根本的解决办法应当是在标准收入和标

准支出测算方面采取规范化的公式法。标准收入可用财政收入能力来

表示，它是指各地在同等的征税努力水准下所应该取得的财政收入。

通过对标准收入的测算可以排除原“基数法”中因为某些地区因征收

管理不严所造成的收入减少。测算的结果是各地的理论财政收入能力，

其方法是尽可能采用按各税种的税基进行计算的方法。先找出可作为

税基的数据，分别以每种税的税基乘以税率，得到各税种应得的收入，对那些目前缺乏税基统计数据的税种，暂时按财政预算收入占GDP的

比例进行计算，然后加总就是该地方的理论财政收入能力。其公式为：RE＝∑Ti×Ri＋GDP×Re

其中：RE为理论财政收入能力；Ti为某种税种的税基；Ri为某税种

的税率；Re为平均财政收入率。

标准支出可用财政支出需求来表示，它反映的是能够保障各地提供公

共服务的能力。因此在评估财政支出需求时，主要选择与行政事业支

出相关性强的因素，主要应包括：人口，这是体现公平原则的基本要素；国有单位职工占人口的比重；人口密度的倒数，该因素与财政支

出呈负相关；人均GDP，这反映经济发展不同地区财政支出水平的高低。

计算各地财政标准支出公式是：EX＝EE（a＋b×Ps／P＋c×A／P＋

d×GDP／P）×P

其中：EX为理论财政支出能力（即财政标准支出需求）；EE为人均

财政支出水平；P为人口；Ps为国有单位职工人数；Ps／P为国有单位职工人数占总人口的比例；A为面积；A／P为人口密度的倒数；GDP／

P为人均GDP；a、b、c、d均为系数。

将测算出的标准收入与标准支出相比，求出财政体制平衡系数，若这

一系数大于1，则该地区属上解地区，若这一系数小于1，则该地区属

补助地区。均等化转移支付的依据即是标准财政收入减去标准财政支

出的差。

在按上述公式建立的均衡化转移支付模型中，虽然理论财政收入能力

和理论财政支出需求的测算还要基于经验数据，仍会带有历史延续的

不合理因素，但已被限制在最小水准，并会随着从税收返还中“切块”出来而形成的均衡拨款资金的逐渐扩大而最终被扬弃。

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