五四宪法报告

制定背景：

新中国成立时没有立即制定宪法，而是以《共同纲领》做临时宪法。直到1954年才制定出第一部宪法，即通称的“五四宪法”。

依常理而言，新政权应该尽快制宪，这关系到赋予新政权合法性，以及确定各级政权组织机构的设置。这也是为什么建国伊始即着手制定《共同纲领》的用意之所在。

为什么建国伊始只制定一部“临时宪法”性质的《共同纲领》，而不是一部完整意义上的宪法？为什么一直要到建国六年之后，才开始着手制定“五四宪法”？

而且在这六年间，斯大林曾三次建议制宪，其如此热衷，是出于什么目的？斯大林头两次建议均并未被中方采纳，又是何缘由？第三次中方终于采纳斯大林的建议，终于启动制宪，背后的推动力又何在？

为什么新中国在过渡时期不急于制宪？

据历史学者张鸣《制宪仪式背后的曲衷——从“共同纲领”到1954年宪法》一文分析：“新中国作为成熟的国家形态应该是社会主义国家，而社会主义国家，按苏联的模式，是不应该存在“资产阶级”的，而将中国既存的承认资本家、富农的存在与保护私有财产的现实，以宪法的形式确定下来（在过渡时期也只能如此），似乎对于中国向社会主义前进的过程，会有某些法理上的麻烦。刘少奇在另一封给毛泽东的信中，比较明确地说出了这个意思，“如果我们在今后两三年内制订宪法，势必重复共同纲领，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。

1952年，刘少奇率中共代表团抵莫斯科，参加苏共第19次代表大会。刘受毛泽东之托，写信给斯大林，说明新中国为何不急于制定宪法。信中说：“因为中国目前已有一个共同纲领，而且在群众和阶层中有很好的威信，在目前过渡时期以共同纲领为国家的根本大法，是可以过得去的。如果在目前要制定宪法，其绝大部分特别是资产阶级和小资产阶级的关系，也还是要重复共同纲领。在基本上不会有什么变化，不过是把条文的形式及共同纲领的名称改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法。”中共中央认为政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，待中国基本进入社会主义后再制定一个正式的社会主义宪法。

斯大林1952年建议新中国制宪，以完成向“一党政府”的转变

斯大林对中共的制宪思路有所异议。1952年，斯大林提出三条理由劝说新中国尽快制定宪法，一是中共通过选举和制宪解决自身合法性问题；二是所谓泄密问题，他认为中国现在是各党派的联合政府，而“其他党派的人很多是和英美有

关系的”，所以“我感到你们有些重要机密情况外国人都知道”；三是通过选举实现向一党政府转换。

1952年新中国为何积极采纳了斯大林的“尽快制宪”建议

这已是斯大林第三次敦促新中国制宪——第一次是1949年刘少奇秘密访苏联之时，第二次是在1950年初毛泽东首次访苏之时。前两次建议均未引起中共的共鸣，何以1952年却获得了新中国的积极响应？

张鸣《制宪仪式背后的曲衷——从“共同纲领”到1954年宪法》一文如此解释：“真正打动了毛泽东，让中共痛快地改弦更张的，还是斯大林所谈的最后一点，这的确是最具诱惑力的一个建议。这个建议妙就妙在通过看似最合理合法的选举，可以将还稍微有点“民主协商”味道的联合政府，改换成为一党政府，而变成一党政府之后，再在组织政府的时候“给其他党派以恩惠。”由此，民主人士被从权力结构中排除，变成了完全意义上的点缀，却又必须对共产党感恩戴德。”

1953年1月13日，中央人民政府成立宪法起草委员会，正式进行宪法草案的起草工作。

斯大林三次敦促新中国制宪，其实是害怕中国走上“南斯拉夫道路”

斯大林如此热衷于敦促新中国尽快制定宪法，究竟是出于何种考虑？站在斯大林的角度，其目的何在？

据张鸣《制宪仪式背后的曲衷——从“共同纲领”到1954年宪法》一文分析：“在斯大林眼里，中国充斥了民主人士的“联合政府”，作为某种一时的权宜安排当然并无不可，但长期存在下去（至少按中共的时间表已经太长了），不能说不是一种有可能导致中国向民族主义方向发展的隐患。最大可能地消除各种隐患，彻底断掉中国走南斯拉夫道路的可能性，才是斯大林在中共明显表示不情愿的情况下，坚持要中国制宪的背后原因。”

●制宪具体情形：起草小组由毛泽东及其三位秘书组成，均非法学科班出身

毛泽东亲自挂帅，宪法起草小组核心由毛泽东及其三位秘书组成

1953年1月13日，中央人民政府成立了宪法起草委员会。宪法起草委员会由32人组成，包括毛泽东、朱德、陈伯达、胡乔木、宋庆龄、马叙伦、马寅初、李济深、李维汉、田家英等等。委员会主席由毛泽东担任，李维汉任秘书长，毛泽东秘书田家英协助。委员名单由毛泽东提出，构成比例为：民主党派如民革、民盟、民建各2位，其余民主党派及人民团体各1位。

制宪大讨论参与人数众多，但知识分子与党外人士在讨论时已有所忌

惮

“五四宪法”从1954年3月23日提出初稿到1954年9月20日全国人民代表大会第一次会议表决通过，经历三次讨论。董成美教授回忆道：“第一次大讨论是由中国人民政治协商会议全国委员会在北京组织了17个讨论单位，朝鲜的中国人民志愿军、中国人民解放军共成立了18个讨论单位，共8000多人讨论了两个多月，提出了很多意见。……第二次讨论是中央人民政府委员会公布宪法草案后，交付全民讨论。全民讨论进行了近三个月，参加讨论的人有一亿五千多万人，提出的意见有一百多万条。……第三次大讨论是根据全民讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案作了修改后，提交给中央人民政府委员会举行的两次临时会议讨论通过。”

虽然宪法讨论符合程序，但效果如何，则需要结合当时的具体环境来考量。据郭绍敏《历史的五四宪法：文本和现实之间》一文分析：

，知识分子和党外人士虽然广泛参与制宪过程，但政治压力已使他们多少有所忌惮，他们的政治态度不可能不受影响，他们在讨论时是否充分表明了内心想法应予质疑。。在面对新政权之时，自由知识分子、党外人士，尤其是前国民党官员不可能没有顾忌和政治敏感性。如果讨论问题时不能允分展示内心想法，则其效果难免要打折扣。

立宪目的之一：确认与实现党在过渡时期的总路线

立宪目的之二：确立人民民主制度

立宪目的之三：确立“议行合一”的威权政府

内容：

五四宪法分为五大部分：序言、第一章总纲、第二章国家机构、第三章公民的基本权利和义务、第四章国旗、国徽、首都。这一体例在1972、1978、1982三次制订宪法的过程中都被完全继承，甚至其中的大部分词句，如“以工农联盟为基础”和“人民行使权力的机关是全国人民代表大会”等都从未发生过改动。很多宪法学者将后三次宪法视作对五四宪法的修订，而非全新的宪法。

基本内容：

据当时为宪法起草小组做资料工作的史敬棠回忆：“1918年苏俄宪法，

把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面，作为第一篇。毛

主席从中受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。”900余字的宪法序言，从此成为中国宪法的一大特点。

设立了国家主席一职，取代之前的中央人民政府主席。毛泽东称，“为保证

国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长（人大委员长），有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。”毛泽东还提出设国家副主席，并坚持将全国人民代表大会有权罢免国家主席写入宪法。

此次宪法制订后，国家政权的联合政府色彩趋于淡化，共产党的领导地位日形突出。而在1949年曾起过重要作用的政治协商会议，变成了一个咨询机构。“国家机构”被认为更重要，被放在“公民基本权利”之前

在五四宪法的结构中，有关国家组织系统的规定是优先于公民的权利规定的（1982年宪法修改时公民基本权利被列到宪法的第二章），这两章顺序的先后在当时引起不少争论。

关于第二章与第三章是否对调，各国宪法写法不一致。我曾说过，我们的宪法和阿尔巴尼亚的宪法很相似。但这一点上却不同，阿尔巴尼亚的宪法是把公民的权利和义务放在总纲里。我们所以把公民的权利和义务放在后面，是因为公民的权利是在政治制度中产生的，并且前边已经讲过国家的一切权力属于人民，把公民的权利放在后边，并不会贬低公民的地位。”

其它方面，当时也存在不少争议。譬如“法律面前人人平等”这一条款，据董成美教授回忆：

“（这一条款）当时还是有争论的。有人认为这样规定和西方资本主义国家宪法规定得一样，不能这样规定。也有人认为既然资本主义国家都能规定我们为什么不能规定？还有人认为这样规定就是让我们的广大人民群众和资本家或阶级敌人平等了，这是不行的。

“当时我们认为平等仅是意味着法律适用上的平等，不是立法上的平等。后来1982年宪法又将“在法律上一律平等”改为“在法律面前人人平等”，人们大都认为后者的表述更为准确。”

毛泽东反对公民迁徙自由，但仍写进宪法

宪法起草小组的组成决定了毛泽东个人对五四宪法拥有巨大的影响力。但这也并不意味着五四宪法完全是毛泽东个人意志的产物。譬如其中规定：“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，有居住和迁居的自由。”这就不符合毛泽东的初衷。

据董成美教授回忆：“毛泽东在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动”，“当时之所以在宪法中规定了迁徒自由，主要是因为其他国家都有，也没有想太多。但是后来考虑到规定了迁捉自由的后果，为了管制人口和抑制人口在城乡之间的流动，避免此对于我国经济和社会杖序造成混乱，所以删除了这一项规定”。“文革之后，之所以也未重新作出规定，有人认为这可能是时于“文革”中的大串联等作由的回应。这一点我是不赞同的，实际上主要还是怕一旦规定了迁徒自由，会对既有的经济和社会秋序造成太大的冲击。”

●五四宪法很快就被虚置，成了一纸空文

在大时代背景之外，五四宪法的被虚置，还存在着诸多该部宪法自身的缺陷问题，据杨银霞、周忠瑜《我国1954年宪法未能坚持实施的原因探讨》一文分析：

首先，54年宪法在整体的内容中，监督内容可谓严重欠缺，涉及到宪法的监督内容，只表现在宪法第27条第3项：全国人大职权之一是监督宪法的实施；31条第2项：全国人大常委会的职权之一是“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。除此之外，再没有相关的监督内容。……全国人大如何监督宪法的实施并没有作出详细的程序规定，就使得全国人大的监督权置于“悬空”状

态。……在实践中，全国人大常委会除了履行有限的法律解释功能外，从来没有行使过“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”的职能。对于保障与监督宪法的实施，没有作出有效的规定。宪法内容监督的欠缺，直接影响了它在实际实施中的权威，一旦有违宪事件发生，因为没有国家强制力的保障，没有合法的程序的追究，显得“底气不足”，自然影响宪法的权威性和稳定性。

其次在于这部宪法的纲领化。五四宪法规定的总任务“是逐步实现国家的社会主义化，逐步完成对农业，手工业和资本主义工商业的社会主义改造。（序言）”同时详细规定了建设社会主义的政治基础、经济基础、过渡的步骤、具体的过渡形式以及完成过渡任务的领导力量等。这部宪法实质上是政治任务的纲领化，就是通过立法的形式，用具有最高法律效力的宪法把当时所确定的使命固定下来。因此，使命的完成也是其生命的终点。当1956年随着社会主义改造的提前完成，五四宪法已经失去了存在的必要。这部宪法创制是党重视的产物，1宪法发挥作用的时间由党的思想事先确定，2它在实施中的命运由党的思想决定。3一言以蔽之，五四宪法不是近代西方意义上的“权利契约书”，而是为完成国家阶段发展任务的保障书。因此，五四宪法这种宪法的政治纲领化成为其惨遭厄运的首要因由。

其次，五四宪法的厄运还在于其所规定的经济内容具有速变性的特点。经济基础作为上层建筑的本源意义上的根基，因此经济内容就成为宪法必不可少的内容之一。但问题是在当时的历史条件下，社

会主义经济与资本主义经济并存，并且又急于消灭资本主义经济的情况下，五四宪法过于具体地规定了经济内容，而现实中这些经济成分又具有明显的变动性。

“关于我国现有的各种生产资料所有制的分析以及国家关于各种所有制的政策，构成了宪法草案总纲的重要部分。五四宪法这种对经济政策亦步亦趋的追随，不符合宪法规范稳定性、概括性的要求。宪法的权威在很大程度上来自于宪法的稳定。失去高度概括性之特点的宪法规范，面对现实经济生活的剧烈变动失去了应变能力当1956年对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造完成后，五四宪法的有关经济制度的规定，尤其是对非社会主义的经济成分进行社会主义改造的部分，由于失去了调整对象，事实上已经停止了生命力，连宣示的作用也没有了。

再者，五四宪法的厄运并不止于此,有关对公民权利的规定也并没有得到恰当的实施。在这部宪法下，1959年第二届全国人民代表大会选举刘少奇为国家主席，全国人民举国欢庆，欢欣鼓舞。同样是在这部宪法下，1967年，一群红卫兵把时任国家主席的他从家中揪出，对这位由他们当初亲自选举出来的国家主席进行了一次残酷的批斗。“我是中华人民共和国的主席，你们怎样对待我个人，这无关紧要，但我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席？要审判，也要通过人民代表大会，你们这样做，是在侮辱我们的国家。我个人也是一个公民，为什么不让我讲话？宪法保障每一个公民的人身权利

不受侵犯。破坏宪法的人是要受到法律的严厉制裁的！”1可惜，他并没看到破坏宪法的人受到制裁，他只能寄希望于“好在历史是人民写的”。这时，宪法中规定的公民基本权利连国家主席也保护不了了。十年浩劫，宪法中有关权利的规范受到无情的漠视和践踏，历史，把原因归结为公民权利意识薄弱，终究是皮相之谈。为何赋予的权利却成为国家遭殃的祸根，恐怕还有更深层次的原因。

最后，立宪目的被工具化，即“五四”宪法成了记载、保障和贯彻实施党的总路线执行的工具。宪法法律工具化自“五四”宪法即始。党的主张、政策可否入宪？笔者认为最好不要入宪，因为政策的特点具有多变性，而宪法则具有相当长的稳定性，如果政策入宪，不仅会导致政策一变宪法则变的问题，而且会引发对宪法的尊严与权威的尊重危机。政策可多变，而宪法应稳定。宪法决不能随政策的变化而不断变化，否则就给人一种宪法效力低于政策效力之感，从而使宪法之根本法之地位发生动摇。把宪法当作党的政策的工具，是对宪法本质的误解。立宪目的是解释宪法规范的重要方法和途径，立宪目的演变为政策的工具，就使宪法解释失去最终求证的路径。

“五四”宪法对我国的宪政体制影响深远，它不仅奠定了20世纪50年代中国宪政之架构，而且一直影响到当下中国的宪政体制。可以说，当下中国的宪政体制就是“五四”宪法所建构的。1982年宪法与1954年宪法相比，除了个别修补之外，宪法基本规范的内容基本一致，因为“1954年宪法规范的表述和内容安排是比较规范的，体现了宪法规

范的基本要求”。[31]然而，如果从立宪目的与意图考察的话，“五四”

宪法留给后人的警示是颇为深刻的，也应当值得反思之。

对于“五四”宪法的制定目的之缺陷，张晋藩曾深刻地指出：建国初期共产党领导人的制宪动机“是把新民主主义的理论、政策、方针以及过渡时期的总任务等政治主张合法化。实际上是共产党统治的合法化。由此而带来的宪法的政治工具性便不可避免。在共产党具有绝对威信、人民政府被认为是一切代表人民利益的历史背景下，《五四宪法》没有也不可能规定，为防止权力滥用而限制和约束政府权力的条款与机制；没有也不可能建立完善的宪法监督机制，和追究政府与官员的违宪责任的程序；没有也不可能通过宪法的途径来解决侵犯公民基本权利的问题。由此决定《五四宪法》在保障权利、限制权力方面，没有起到应有的作用。”[35]张先生的这一评价一语中的，甚为恰当。