关于新时期对外开放新格局的形成与发展

关于新时期对外开放新格局的形成与发展

天津师范大学马列部杨静

当今世界是开放的世界，社会分工突破民族、国家的界限，发展成为国际分工。国际经济联系由流通领域扩展到直接生产领域，经济全球化已成必然趋势。因此，任何一个国家想要获得发展或加快发展，孤立起来是不可能的，闭关自守是没有出路的，开放已成为当今世界经济发展的客观要求。

对外开放作为我国长期的一项基本国策，是党的十一届三中全会以来，在总结对外关系历史经验的基础上，逐步明确提出来的。我国是一个文明古国，在中华民族悠久的历史上，除了清王朝出于防御和维护自身统治的需要一度实行闭关锁国的政策外，对外开放的思想和主张长期占据主导地位。新中国成立后，在对外开放的道路上进行了艰苦的努力。几十年来，我国对外经济关系经历了两次巨大的历史性变化。一是新中国成立后，确立了社会主义独立自主的对外经济贸易，结束了旧中国受歧视、遭掠夺的不平等对外经济贸易历史；二是1978年以后，不断改革和完善涉外经济体制，积极参与国际经济合作和竞争，形成了全方位、多层次、宽领域对外开放的新格局。

一、1978年以前的对外经济关系

新中国建立后，党和政府克服重重障碍，坚持在平等互利的基础上积极发展同世界各国的贸易和经济技术合作，在十分严峻的环境下取得了一些成就。如，对外贸易方面：由于西方资本主义国家对我国采取敌视、封锁政策，我国积极开展了对前苏联、东欧国家和一些友好国家的贸易和经济合作；由于外汇短缺，我国与朝鲜、越南等社会主义国家主要以记账方式进行贸易；与此同时，我国还利用香港、澳门的特殊地理位置和与西方的密切经济联系，与其发展贸易。从1957年起每年举办两届广州中国出口商品交易会，使我国对外贸易的范围进一步扩大。60年代以后，由于中苏关系发生变化，我国外贸的主要对象开始转向西方发达国家和地区，并加强了与第三世界的往来。进入70年代，随着美国总统尼克松访华、中日建交、我国在联合国合法地位的恢复等重大事件的发生，我国对外贸易的国际环境明显改善，对外贸易额迅速增长，l973年首次突破100亿美元，到1978年又突破200亿美元。总体上看，新中国成立后的前30年由于主客观多方面的原因，对外贸易虽然对国民经济的恢复和发展作出了贡献，但发展速度比较缓慢，定位不正确，对外贸易被看作是社会主义扩大再生产的补充手段，仅局限于互通有无，调剂余缺的框架内。在利用外资方面进行了一些尝试，对国民经济的发展起到了一定的辅助作用，但由于用资金主要是借用利率高、还款期短的国外商业贷款，成本过高，加之我国科技落后，国内配套资金严重不足，特别是“文革”的破坏和影响，利用外资的整体效益不高，引进的资金设备未能充分发挥应有的作用。对外援助方面，由于受“左”倾思想的影响，我国对外承包工程和劳务合作的发展非常有限，失去了一些机遇。在接受国外援助方面中国尚未开始真正意义上的对外开放。

二、1978年以后的情况

1978年12月举行的党的十一届三中全会做出了在自力更生的基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进装备的重大决策。从此对外开放被确立为一项基本国策。这是我国经济战略思想的重大转变。

1．经济特区的成功实践。

经济特区的建立和发展，是我国对外开放具有标志性意义的成果。粉碎“四人帮”以后，在研究外国经济建设成功经验时，世界上许多国家和地区设置经济特区的做法，引起了我们的注意。这些经济特区，一般都是从本国、本地区内划出一定区域，在对外经济活动中，采取更加开放的政策和特殊灵活的措施，

用减免关税等优惠办法吸引外商进行经济贸易活动和投资，以发挥特定的经济功能，达到发展本国、本地区经济的目的。这些经济特区，尽管其范围大小不一，发展模式不同，但都有一个基本的共同点，就是在其区域范围内实行一套优惠办法，以吸引外来投资，有效地开展对外经济贸易和技术交流活动。

地处改革开放前沿的广东省，通过对国外出口加工区和自由贸易区的研究，根据本省与香港、澳门相邻，商品经济较为发达，海外华侨众多的特点，提出了扩大对外经济交往和举办出口加工区的设想，并于1979年4月向中共中央作了汇报。随后，中共中央、国务院责成广东、福建两省领导机关进一步组织论证，提出具体实施方案报中央审定。6月，广东、福建两省向中央提出报告。7月，中共中央、国务院批转了广东和福建两省分别提出的关于对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施的报告，批准在深圳、珠海、汕头、厦门四个城市各划出一定区域办出口特区。中共中央、国务院允许广东和福建两省实行的特殊政策和灵活措施主要有以下三个方面：一是扩大两省的经济管理权限，在中央统一领导下实行大包干的办法。“财政方面，明后两年，广东每年上缴数确定为十二亿元，福建每年补助数确定为一亿元，以后年度到时另议。其他有关包干的基数、指标和具体实施办法，由各主管部门同两省商量确定。”①二是在拓展外贸、吸收外资、引进技术等对外经贸业务上，允许两省有一定机动余地，在国家的总盘子中单划一块。三是国家在财力上给予照顾支持，5年内（后又延长5年）两省新增的效益，国家不要或少要，留给省里安排建设。1980年3月，报经中共中央同意；出口特区更名为经济特区。1980年8月，五届人大常委会第十五次会议，审议批准了建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，并批准公布了国务院提请审议的《广东省经济特区条例》。从此我国的经济特区通过国家立法程序正式诞生。1983年4月，中共中央、国务院决定比照经济特区的某些政策实施于海南。1988年3月召开的七届全国人大一次会议通过设立海南省并正式设立海南经济特区的有关规定。

我国设置的经济特区不是政治特区，也不是“一国两制”下的特别行政区，它仍然是中国共产党领导下的、中华人民共和国完全行使主权管辖的行政区域，在政治上坚持四项基本原则，在思想文化上坚持社会主义方向。但在经济活动中实行特殊政策，主要有：一、是以社会主义公有制为主导的多种经济成分并存的经济结构，外商投资企业所占经济比重可以大于内地。二、在国家宏观经济指导下主要采取市场调节手段，充分发挥市场机制的作用。三、对到特区投资的外商提供较多的优惠待遇，企业的所得税率减按15％征收，对进出特区的境外客商、外籍人员简化手续，给以方便。四、对特区政府授予较大经济管理权限。属于中央统一管理的外事、边防、公安海关、金融、外汇、港口、铁路、邮电等方面的业务，由国家主管部门结合特区实际情况，制订专项管理办法。五、国家对特区建设实行特殊政策倾斜，如，增加银行信贷资金，新增财政收入、外汇收入全部留用，特区进口基本建设所需的物资免征关税等。

社会主义国家举办利用资本主义世界资金、技术的经济特区，历史上没有先例，这是一项创造性的实践。经济特区的建立，为进一步推进我国改革开放的深入发展，提供了借鉴和经验。

第一，特区经济的快速增长给全国的经济发展以鼓舞与启示。

1992年，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区工业产值达785．7亿元，农业产值59．2亿元，社会零售商品总额255亿元，分别比1980年增长60多倍、10多倍和30多倍。海南1992年与1987年比，国内生产总值增长1．5倍，达到人均2000元。经济特区的巨大成就引起全国注目，增强了人们建设有中国特色社会主义的信心。它在开展外引内联、优化生产要素组合，以及拓展出口为导向牵动经济的提高，追踪市场需求推动科技进步以更新产品，采用现代农艺技术改造传统农业，相应发展第三产业以支持第一、二产业等方面，给人们以重要启示。

第二，特区在发展外向型经济方面成为全国排头兵。

特区是全国吸收利用外资的热点。1992年在五个经济特区，外商实际投入90亿美元，约占全国外商实际投资的29％，外贸出口达124亿美元，约占全国出口总值的1/7，涌现出了一百多个技术和管理先进。年出口1000万美元以上的创汇大户，成为全国出口的新基地。特区外向型经济的建立与发展，对沿海地区实行外向型经济战略，具有先行探索和示范作用。

第三，特区的改革为全国提供了宝贵的经验。

我国进行以建立社会主义市场经济体制、完善社会主义制度为目标的改革，没有可以参照的现成经验。实行特殊政策和特殊经济管理体制的特区，正是体制改革方面进行综合性试验的适宜场所。它在改革方面取得的许多成果，如：建筑工程实行招投标承包制、劳动用工实行合同制、干部实行聘任制、设立外汇调剂中心、土地使用权有偿出让和转让、建立劳动保险社会保障体系、国有企业实行股份制改革等等，都在内地推广。有些只适宜在特区进行的改革，在思路上也为全国建立社会主义市场经济体制提供了有益的借鉴。

第四，特区是我国了解世界和世界了解我国的窗口。

我国了解世界方面。（1）特区的技术窗口作用：经济特区开办以来，从国外引进相当一批先进或比较先进的技术，其中有些技术填补了我国的空白，大大促进了生产力的发展。特区的技术窗口作用不仅表现在引进、了解国外先进技术，而且表现在通过引进先进技术，将其消化、创新、推广等实践活动上。（2）特区的知识窗口作用：经济特区为大量、快速吸取外国的知识提供了机会和空间，通过此窗口，我们可以吸收、掌握和运用适合我国国情的一切有用的知识。（3）特区的管理窗口作用：经济特区是引进外国先进的管理手段和方法的理想中介。在经济特区，可以在合资、合作和独资企业中学到外国先进的管理手段和方法；也可以通过涉外企业直接派出人员到外国先进企业学习先进的管理手段和方法。（4）特区的对外政策窗口作用：在经济特区，可以按照新事新办，特事特办，立场不变，方法全新的原则进行改革，成为我国实施开放政策的试验场。这样既可以将成功的经验向内地推广，又可以把不成功的东西限制在小范围内，从而降低改革成本。

世界了解我国方面。经济特区开办以来，有许多国家和地区的大批政府官员、专家、学者、工商人士到特区参观访问，使特区成为外部世界观察社会主义中国的窗口。在这个窗口中，展示了中国政府和人民集中精力进行社会主义现代化建设所取得的巨大成就；展示了中国实行改革开放政策的连续性和稳定性；展示了中国实行独立自主的外交政策、推动建立国际政治、经济新秩序所作的努力；提高了我国的国际地位。

2．全方位、多层次、宽领域对外开放格局的形成。

以经济特区的建立和发展为突破口，我国对外开放全面展开。

关于经济技术开发区的开发与建设。经济技术开发区是参照经济特区的一些做法而设立的。1984年2月邓小平视察了深圳、珠海、厦门三个经济特区，他在视察期间写了一些题词。在深圳的题词是：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。“回北京后他又说：“我们建立特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放”，“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市……记些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”②同年5月，中共中央、国务院关于批转《沿海部分城市座谈会纪要》的通知下发，决定开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海等14个沿海港口城市。这标志着我国的对外开放格局已经延伸，在沿海地区从南到北连成一线。对进一步开放的沿海港口城市，国家执行仅次于经济特区的优惠政策和措施，

主要包括：一、放宽利用外资建设项目的审批权限。二、增加外汇使用额度和外汇贷款。外汇使用额度，在今后几年内天津为每年2亿美元，上海为3亿美元，大连增至１亿美元，其他几个市也有增加。三、积极支持利用外资及引进先进技术改造老企业。四、对中外合资、合作经营企业及外商独资企业，给以若干优惠待遇。五、逐步兴办经济技术开发区。经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，大体上比照经济特区的规定执行。经济技术开发区内，中外合资、合作办的及外商独资办的生产性企业，其企业所得税按15％的税率征收③。1985年2月，中共中央、国务院关于批转《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》的通知下发，将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区的61个市、县，开辟为沿海经济开放区。这是我国对外开放格局继续延伸的体现。

1986年5月，国务院成立外国投资工作领导小组，作为统筹协调外商直接投资事务的机构，并于当年公布《国务院关于鼓励外商投资的规定》，随后有关部门制定下达了实施《国务院关于鼓励外商投资的规定》的细则，这就使我国吸收外资的工作进一步纳入法制化的轨道，推动了投资环境的改善，把吸引外商工作提高到新水平。

1992年初，邓小平在南巡讲话中指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式。管理方法。”④在邓小平南巡讲话精神的鼓舞下，全国改革开放出现了迅猛发展的新形势。各经济技术开发区紧紧抓住机遇，加大工作力度，开放工作由初期主要引进资金，向深层次的完善投资环境、创新运行机制观生产、上水平、求效益发展。截止到1994年，国务院批准的经济技术开发区总数达到32个。1999年，为了加快内陆地区对外开放步伐，促进中西部地区大开发和社会经济发展，国家允许内陆地区省会城市可以设立一个国家级的经济技术开发区，使得经济技术开发区的地域范围进一步扩展。

关于浦东新区的崛起。开发浦东的设想酝酿已久，但在计划经济体制下建设资金基本上要依赖国家，而国家经济落后又没有足够的财力，致使开发浦东的设想未能实施。改革开放后的1984年，上海市人民政府向国务院打报告首次正式提出开发浦东的问题。1990年2月，中共上海市委和上海市人民政府正式向中共中央、国务院提出了《关于开发开放浦东的请示》。同年4月，当时的国务院总理李鹏代表中共中央、国务院在上海宣布开发、开放浦东。1992年10月，中共中央总书记江泽民在党的十四大报告中指出，要以上海浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区的新飞跃。1997年9月，中共中央总书记江泽民在党的十五大报告中强调：“进一步办好经济特区、上海浦东新区。鼓励这些地区在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面，发挥对全国的示范、辐射和带动作用。”⑤由此可见，上海浦东的开发、开放极其重要，是我国扩大开放格局具有深远战略意义的又一部署。国家在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，为浦东的发展创造了有利条件。浦东新区按照不同功能定位，设立陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区和张江高科技园区等四个功能小区。现在的浦东已经成为上海和长江流域经济发展中心的高速增长点和上海、长江流域同世界经济新的连接点。

关于保税区的建立。设立保税区，是我国借鉴国际上自由贸易区成功经验和通行做法所进行的有益探索。我国的保税区是1990年在上海浦东新区的外高桥首先建立。而后，国务院又批准设立了一批保税区。保税区作为关内境外的外贸基地，对国外的商品进入实行保税，免领许可证，允许外商或中外合资、合作在保税区内发展转口贸易，区内周转外汇可保留现汇，最大限度简化境外人员进出保税区的手续。保税区的设立与运营，从总体上形成了良好的投资环境，扩大招商引资和拓展功能运作取得了明显效果，储备显示出经济活力，成为对外开放经济的新增长点。

经过二十多年的改革开放，我国已经形成了全方位、多层次、宽领域、有重点、梯度推进的对外开放格局，即：经济特区、沿海开放区、沿江开放港口城市、沿边开放城镇、内地省会开放城市的开放体系，这个体系的形成，标志我国对外开放新格局的最终确立。

注释：

①③天津市人民政府研究室、天津市对外贸易经济委员会编：《对外开放政策法规选编》第一编，天津社会科学院出版社1991年版，第8－9、24-26页。

②④《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第51－52、373页。

⑤《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，第30页。2002-11-28 《历史教学》2001.10