土地一级开发融资

土地一级开发融资问题探讨

范钦陕西恒达律师事务所

【摘要】：土地一级开发是土地进入市场的源头, 从“生地”到“熟地”的土地一级开发的过程已成为土地能否形成有效供给的最重要环节。土地一级使用权的流向与流量决定了使用权在二级市场的流转与再配置。在关于土地一级开发的问题中,最紧迫也是最核心的问题,是土地一级开发的融资问题。

由于我国现有的土地政策、银行贷款政策、政府管理体制等各个方面原因,目前我国许多地区的土地一级开发因为资金不足处于停滞不前的状态,直接的结果是土地供给不足,最终导致房地产价格的持续上涨。因此,研究土地一级开发,解决其融资问题意义重大。

本文从我国土地一级开发融资的基本特征入手，分析目前我国土地一级开发融资的问题，介绍多种融资的模式，从而提出完善我国土地一级开发融资法律体系的建议。

【关键词】：土地一级开发融资

引言

地产业被称为半个金融业，在一个正常的市场经济社会里，相互双方都离不开对方。土地的开发、利用、经营等一般都需要注入大量资金，融资对于土地开发和利用来说具有特别重要的意义，因此，研究土地一级开发融资的相关问题就成了该领域非常必要的课题。

一、我国土地一级开发融资的基本特征

目前我国土地一级开发融资方式中，除了自有资金和财政拨款，银行贷款是主要的甚至是唯一的融资方式，因此，

论我国土地一级开发对应的银行贷款基本特征：

（一）土地一级开发的贷款主体

目前我国土地一级开发的贷款主体，包括两种方式，其一，是土地储备中心直接作为贷款主体，其二，是通过委托或者招标的方式，由市场化的机构来执行。如

是政府所设立的法人机构，也可能是政府委托的法人机构（民营、国企、外资企业都有可能）。

（二）贷款方式

2003 年，中国人民银行发布《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷的通知》，要求严格控制土地储备贷款的发放，对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限不得超过两年。目前银行对土地一级开发贷款的方式，有的银行仍采取房地产开发贷款的方式，有的银行则设有专项的贷款科目。

（三）抵押方式

如是针对旧城改造的土地一级开发，由于已经有土地证，就以原来的土地证作为抵押。如是针对新城开发的土地一级开发，由于尚未有土地证，则各地做法各有不同，有些地方，由当地国土资源部门先办一个大土地证（临时性质），该土地证办在土地一级开发主体下。再通过相关评估部门的评估，作为待开发土地的抵押。

（四）担保方式

目前我国土地一级开发主体提供给银行的担保方式主要由三种：

1、以可出让的土地收益权为贷款担保

由于土地一级开发的收益来源主要来自于土地二级市场的出让，因此，一些土地一级开发主体以未来土地出让的收益为担保。但是，这种方式存在很大的不确定性。

2、政府再找一家国有企业做担保

这种方式也也存在两个问题：（1）由于土地一级开发一般规模巨大，少则几亿，多则几十乃至上百亿，很难找到有此担保能力的企业；（2）即使找到了担保企业，也等于给该企业多增加了一项经营上的风险，由于土地一级开发的复杂性，担保企业往往未能清楚的认清其中的风险，这就会给担保的执行带来隐患。

3、以政府信用担保

很多地方政府的做法，是政府承诺，以当地财政收入做担保，如果无法按时偿还银行贷款，财政收入需安排一块代为偿还。这种做法，名义上已经被财政部禁止。

2005 年1 月26 日，财政部《关于规范地方财政担保行为的通知》（财金【2005】7 号）规定，自通知发布日起，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属违规行为，其担保责任无效。但是实际上，这种担保方式在很多地方仍然在使用，而银行也默认这种担保的有效性，只是在具体的操作上，银行要求地方政府出具的不是担保函，而是所谓的安慰函，而其实质，仍然是地方政府以政府信用为土地一级开发做担保。

二、中国土地一级开发融资体系的主要问题

我国土地一级开发融资面临的主要问题包括我国土地一级开发的融资主体不明确、土地一级开发的融资渠道单一两个方面：

（一）融资主体不明确

各个地方政府一般已经明确了以土地储备中心作为执行的主体，并协同当地国土资源部门、建设部门、规划部门统一进行。但是，土地整理和前期开发的主体，也就是土地的一级开发的主体，是土地储备中心，还是土地储备中心出资设立的企业，还是土地储备中心委托的市场化机构，这一点，各个地方政府做法不一。由于土地一级开发的主体不明确，就带来融资主体不明确的问题。如果没有一个明确的融资主体，也就是没有一个明确的资金偿还的最后追诉主体，则大多数资金提供方都会选择放弃提供融资。

（二）融资渠道单一

目前来看，我国土地一级开发的资金来源主要包括自有资金、财政拨款、银行贷款三个部分，但是除了银行贷款外，自有资金和财政拨款规模偏小，因此，我国土地一级开发的融资渠道主要还是依赖于银行。

土地一级开发融资渠道的单一性，带来了诸多问题：首先，增加银行经营风险。对于银行来说，土地储备贷款主要是以土地使用权作为抵押进行贷款，但是，由于一级开发的土地尚未出让，因此实际上并没有办理土地使用权证，抵押不具有法律效力，贷款出现风险时银行无法对抵押物进行处理变现，同时，土地出让价格受地方政府影响大，而贷款回收来源主要就是二级土地的出让，因此，在还款来源上，存在不确定性。其次，增加土地一级开发的成本。对土地一级开发来说，由于投资规模大，投资周期长，银行贷款也带来巨大的利息成本。再次，增加土地一级开发的不确定性。由于各个银行对土地一级开发贷款条件的要求各有不同，同时，国家对银行贷款用于土地一级开发的政策也经常有变化，这就使得

很多地方政府的土地一级开发的节奏完全取决于银行贷款的节奏。这种不确定性，给土地一级开发的项目管理带来巨大的难度。1[①]

从以上分析可以看到，土地一级开发融资面临的主要问题，是由于我国土地一级开发自身的不成熟以及相关金融配套的不完善带来的融资主体不明确、融资渠道单一等问题。

三、土地储备和一级开发融资模式分析

（一）国家开发银行贷款。

国家开发银行是直接从事政策性融资活动的金融机构。根据国家有关支持土地储备贷款的规定，土地一级开发贷款为土地储备贷款，使用期限 2 年，要求自有资金投入不低于30%。土地一级开发企业在取得政府先期投入的资金支持，并与政府签订的土地一级开发协议保证了土地开发项目具有稳定收益后，可以就土地开发项目向开发银行申请一定比例土地储备贷款。

（二）商业银行贷款。

土地一级开发具有稳定的收益，银行放贷是建立在国有土地出让收入担保基础上的，因此银行放贷的资产呆账、坏账风险小，企业利用“分成权”质押向商业银行申请贷款。

（三）信托融资。

我国的房地产信托是指信托公司接受委托经营、管理和处分的财产为房地产及相关财务的信托。自2001年我国信托投资“一法两规”（《信托法》、《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》）的相继出台以来，信托公司在房地产资金融通市场上开始扮演起日趋重要的角色。

目前房地产信托计划的形式主要有三种：

1、贷款型信托。即信托公司通过向委托人发行信托计划取得信托资金，然后与房地产开发商签订贷款合同，将信托资金以贷款的形式借给房地产开发商并收取利息，以利息收入向委托人支付信托收益。

根据最新的《信托公司集合资金信托计划管理办法》（2007年）第二条，集合资金信托计划是由信托公司担任受托人，按照委托人意愿，为受益人的利益，将两个以上（含两个）委托人交付的资金进行集中管理、运用或处分的资金信托业务活动。由此可见，在土地开发资金信托中，信托公司作为受托人将多个委托人（兼受益人）的资金集合起来，以贷款的形式用于土地开发。由于土地一级开发主要是地方政府或其土地储备机构掌控，因此具有地方财政背景的信托投资公司可以发挥其资源优势，便利地获得土地开发融资项目。但同时，由于受银监会要求此类信托计划比照商业银行房地产贷款标准执行，因此贷款型信托资金要进入土地储备和一级开发领域，也具有一定难度。

2、信托股权融资。指的是信托公司以信托资金对房地产开发商进行增资、进而实现为房地产开发商融资的目的的信托计划。具体来说，就是信托公司发行信托计划募集资金，然后使用信托资金对房地产开放商进行增资，增资后信托公司持有房地产开放商的部分股权，通过房地产开发商的分红实现信托收益。

在这种信托融资模式中，信托公司持有的房地产开发商的股权一般委托开发商的其他股东进行管理，信托公司一般不直接参加房地产开放商的经营管理，但信托公司可以保留对有关事项的否决权。另外，为了保证能够实现信托收益，往往还会约定信托公司持有的房地产开发商的股权具有优先股的性质，即信托公司所取

得分红不足以支付信托收益之前，房地产开发商的其他股东不参加分红，同时房地产开发商或者其他股东在特定条件下有义务溢价回购信托公司持有的房地产开发商的股权。此外，为了确保有关义务的履行，在此种信托融资模式中往往还设定有担保。待一级开发完成进入二级市场，具备房地产开发条件（即“四证”）后，可通过向商业银行融资解决项目后续资金缺口，待项目进入销售期后，通过销售回款结利后逐步溢价回购信托公司股权。2[②]

3、土地储备信托，是指土地储备机构以自身的名义，将储备的土地信托给信托投资公司，由信托投资公司作为受托人以负责该土地的开发融资等活动。众所周知，我国土地储备信托制度的前提是各个地方政府业已建立的土地储备制度。在土地储备信托中，实际上还包含委托或联合具有土地开发资质的专业企业对土地进行开发利用等环节，当然信托投资公司作为受托人通常还担负着不少土地开发的职能。就目前而言，土地储备信托一般是通过在土地公开交易市场对土地进行拍卖来实现资金回笼并获取收益的。

目前，我国土地储备信托制度的存在和发展均具有一定的现实意义：第一，对土地储备机构而言，土地储备信托既填补了土地收购和开发中的资金缺口，也弥补了作为政府派生机构的土地储备机构在土地开发方面的专业和经验两方面不足。第二，对信托投资公司（受托人）而言，通过在土地融资中提供充裕的资金而拓展了信托业务并获得了信托报酬。第三，对广大投资者（委托人兼受益人）而言，购买具有政府信用担保和土地增值保障的土地储备信托产品，则可以获得风险相对较低而收益相对较高的投资机会。3[③]总之，土地储备信托解决了土地融资难题，推动了土地开发和利用，促进了社会经济发展。

（四）私募股权基金

私募股权基金是以非公开的要约形式，向少数的机构或者个人投资者募集资金，建立一个资金池，然后向有发展潜力的企业进行股权投资，在该企业价值升值后，通过被投资企业上市、并购转让或者管理层回购等方式退出该投资企业，从而获利的金融活动。4[④]

对私募股权基金投资者而言，在私募股权基金具体操作中，通常先是募集设立基金，寻找投资机会，由目标企业制定融资目标，做出商业计划书，详细列出所需资金和投入时间以及赢利预测、销售或销售增长预测，然后私募股权投资基金方根据这份业务计划进行尽职调查来决定是否投资，并就投资的价格和条款进行充分的谈判，然后签署有关投资的法律文件，最后由私募股权投资基金方将资金注入项目企业。

在土地一级开发中，政府根据本地区的待开发的区域的规划、区域经济特点、产业结构特点、主要企业的特点，确定拟合作的私募股权基金。由于不同的私募股权基金其特长与优势不同，从行业来看，有的私募股权基金偏重于投资传统行业，有的私募股权基金偏重于投资高新技术行业。如果待开发的区域在产业规划上，以传统产业为主，则可以选择有传统产业投资经验的私密股权基金进行合作。反之，如果是高新科技园区的开发，则可以考虑引入投资过高新技术企业的私募股权基金进行合作。这样，不仅在土地一级开发融资方面可以借重私募股权基金的资金，而且可以在土地一级开发后，产业的引入方面，借重私募股权基金的产业

资源。

在市场主体方面，由当地的土地储备中心出面，新建或者选择一家全资的国有控股公司，由私募股权基金对该公司增资扩股的方式，合资成立土地一级开发项目公司。该项目公司中，私募股权基金以资金入股，原政府指定公司以评估后的土地价值加部分资金入股，该项目公司即为土地一级开发的市场主体。5[⑤]

项目公司成立后，双方同时派出代表参与管理。其中，区域开发的整体策划由双方共同完成，之后，政府主要负责区域控制性详细规划的修订、土地征用和拆迁、土地指标的落实等。私募股权基金主要负责基础设施的建设、市政配套设施的建设、公共服务设施建设和引入、重点项目的引入等。

四、土地一级开发融资法律体系建设

从金融管理的相关法规来看，我国金融机构对土地一级开发融资的对应性法规几乎没有，目前主要对土地一级开发进行融资的机构即银行对土地一级开发融资的过程中，比较多参照的还是银行房地产开发贷款的相关规定。在土地融资多元化的过程中，新出现的很多融资模式如果没有相应的制度进行规范，就难免陷入混乱局面。因此，必须要建立和完善相关的法律体系，对新型融资模式的组织形式、资产组合、流通转让、收益来源和分配等，作出严格规范，针对土地一级开发的特点，重点可以在以下两个方面做好法律制度建设：

(一)逐步健全土地登记制度

根据我国《物权法》第九条的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。对于土地一级开发来说，在进行土地一级开发融资、土地一级开发临时利用时，都会碰到土地登记的问题。要满足土地登记制度的有关规定，必须解决以下几个方面的问题：

1.权属登记申请主体

目前我国土地一级开发中，实际实行的是两种模式，其一是由土地储备中心直接向土地登记主管部门申请登记，目前我国的合肥、黄山、上海、重庆等市就是实行的这一方式6[⑥]

第二是由土地储备中心和权利相关人联合向土地登记主管部门申请登记,目前我国的杭州、武汉等市就是实行的这一方式。即原土地使用权人与土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。如果土地一级开发委托土地一级开发主体来进行，为了土地一级开发中融资的顺利进行，则意味着土地要重新再进行登记，土地储备中心要将原来登记在其名下的储备土地再转到土地一级开发主体的名下。

2.权属性质、权利主体及用途

如果土地储备中心委托土地一级开发主体进行土地一级开发，则除了将待开发的土地登记在土地一级开发主体名下之外，还要规定该土地的权属性质，即土地一级开发主体是受政府委派进行土地整理的，土地登记簿上必须载明待开发的土地范围、性质、用途等。例如，针对一级开发的特点，需要规定一级土地不允许进行二级开发，也不允许转让，一级开发完成后，土地仍然由土地储备中心收回等内容。

3.登记形式

目前我国土地一级开发中涉及的土地登记形式主要有注销登记和变更登记两种。对于进行土地一级开发的土地，不论何种来源，都需要进行注销登记。即注销原土地使用人的土地使用权证书。而变更登记，主要是土地储备中心委托土地一级开发主体时，必须将土地使用全证书进行变更。

（二）逐步健全土地评估制度

我国在土地整理阶段的土地如何判定价值，是目前土地一级开发遇到的首当其冲的问题，如果土地的价值无法评估，意味着无法判定融资标的物的价值，也无法判定融资抵押物的价值。因此，对于一级开发的土地价值如何评估以及选择什么样的评估机构是权威机构，对于完善融资体系也极为重要。

（三）健全银行等金融机构关于土地一级开发储备贷款的法规管理体系。

2003 年央行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（“121”号文），要求严格控制土地储备贷款的发放：“各商业银行应规范对土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。”但人民银行一直没有颁布《土地储备机构贷款管理办法》。目前我国银行对土地储备贷款的管理，基本是以银行内部通知的形式，例如，根据中国人民银行发布的《中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》（银发〔2008〕214 号）所提出的，土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过 2 年。

根据中国人民银行对河北土地储备贷款的调研显示，7[⑦]目前河北土地储备贷款采取抵质押方式的占了90.6%，信用贷款占8.3%，保证贷款占 1.1%。但是占比达到90.6%的土地储备抵质押贷款，普遍存在土地储备贷款面临政府信用风险、土地储备贷款抵押物不规范、贷款无法保证还款时间等问题，因此，健全银行对土地储备贷款的管理，出台相应的法律规范，是土地一级开发金融的首要任务。

（四）健全金融机构投资于土地一级开发的法律法规体系

2004 年，银监会对土地一级开发采取严格的限定措施，限制土地一级开发主体的资质、信托种类，并且要求只要涉及土地一级开发的信托计划，都要逐笔报当地银监会审批。这一措施的出台，对信托业介入土地一级开发产生了极大的限制作用。从私募股权基金、房地产信托的发展历史来看，每当一种金融工具在应用时发生重大瓶颈时，政府通过立法来进行帮助，会对金融工具的发展起到非常大的作用。因此。制定房地产信托、私募股权基金等投资于土地一级开发的法律规范，确定各种金融工具的界限，规范参与的主体势在必行。

综上所述，资金是否到位是土地一级开发项目运作成功的关键因素之一，通过融资获取资金是土地一级开发项目顺利实施的必要手段，8[⑧]现阶段，将各种新型融资模式与土地一级开发相结合，开展多渠道融资的创新手段，同时，进一步完善土地融资的法律体系配套，从而打破融资中的瓶颈是土地一级开发中的当务之急。